artikel

Aantal mislukte aanbestedingen stijgt: Wie is de dupe?

bouwbreed Premium 1646

Aantal mislukte aanbestedingen stijgt: Wie is de dupe?

Wie wegen, sluizen, scholen of stadhuizen bouwt, ontkomt er niet aan: aanbesteden. Frustraties rond hoge risico’s, tenderkosten en lage winkansen maken bouwers kieskeurig. Een stijgend percentage van de aanbestedingen loopt uit op een totale mislukking. Wat is er aan de hand? Wie is de dupe?

Het ging al mis bij het theater in Den Bosch, de brede school in Hoeven, het stadskantoor in Tilburg, het prestigieuze Feringa-Lab van de Universiteit Groningen en bijna bij het Europees Medicijn Agentschap op de Zuidas en de parkeergarage op het Rokin. Aanbestedingen die mislukken. Omdat budgetten te laag waren of de procedure rammelde.


In dit artikel

  • Waar gaat het mis
  • Hoeveel aanbestedingen mislukken
  • Wat zijn de oorzaken
  • Wie zijn de dupe
  • Traject Beter aanbesteden
  • Wie wil nog een mega-project
  • Wie doet het met wie
  • Buitenlandse partijen
  • Tenderdrama’s

De echte gekte komt nog

Wen er maar aan, de echte gekte moet nog komen. De prijzen zullen pieken in 2020 en 2022 zal weer een kanteljaar worden”, voorspelde Ted Peek kostenexpert van bouwkostenbureau BDB, afgelopen voorjaar. Er volgt komende jaren een periode waarin opdrachtgevers bij een aanbesteding blij zullen zijn met een of twee inschrijvingen.

Vier oorzaken van het mislukken van aanbestedingen

Prof. Chris Jansen van de universiteiten Amsterdam en Hasselt onderscheidt vier oorzaken: “Grosso modo zijn er vier oorzaken waarom projecten alsnog niet worden gegund. Het vaakst komt voor dat een procedurefout wordt ontdekt, bijvoorbeeld door onrechtmatige eisen en gunningscriteria die niet meer kunnen worden aangepast.

Veel meer verwijtbaar is het afbreken van een tender omdat de opdrachtgever pas na de aankondiging tot het voortschrijdend inzicht komt dat de aanbesteding niet doelmatig is georganiseerd. Dan is de aanbesteding gewoon slecht voorbereid.

Het kan ook zo zijn dat de marktreactie tegenvalt, bijvoorbeeld als het budget ondanks goede voorbereiding veel te laag blijkt in vergelijking tot de neergelegde offertes, of wanneer zich maar 1 inschrijver meldt. In het laatste geval mag een opdrachtgever gunnen, maar dan is de concurrentie wel ver te zoeken.

Tot slot kunnen ook onverwachte economische of politieke ontwikkelingen de oorzaak zijn om niet te gunnen. Denk bijvoorbeeld aan de Marinierskazerne in Vlissingen.” Andere voorbeelden zijn de renovatie van museum Arnhemparkeergarage Rokin of het EMA waar zich maar 1 partij inschreef.

Hoeveel mislukt nu echt

Ondanks de vele recente voorbeelden schommelt het aantal mislukte aanbestedingen al jarenlang tussen de 3 en 5 procent. Bureau Significant bracht de aantallen nauwkeurig in kaart door de aankondigingen en gunningen tussen 2013 en 2015 te vergelijken. Van de 13.277 tenders werden 866 aanbestedingen nooit gegund en kunnen als mislukking worden beschouwd.

Nooit de kosten vergoed

Overigens werd bij slechts bij 1 van die mislukte tenders een vergoeding betaald aan de gedupeerde inschrijvers, die allemaal met lege handen staan. De Tweede Kamer maakt zich inmiddels boos over deze praktijk en vindt dat inschrijvers recht hebben op een redelijke compensatie. Inmiddels ligt een motie met die strekking bij staatssecretaris Mona Keijzer om daar iets voor in de Aanbestedingswet te regelen.

Waar zie je de meeste mislukkingen?

De trend tekent zich bouwbreed af, maar het gaat het snelste mis bij tenders met relatief grote risico’s, hoge tenderkosten of een te laag plafondbedrag. Opdrachtgevers die anticiperen op duikgedrag in de markt of die steken laten vallen, lopen de grootste kans op een zeperd.

Scholen zetten de trend in

Het was niet voor niets dat de trend bij scholen het eerst zichtbaar werd in najaar 2017.  Daar bleek bij 90 procent van de tenders de inschrijfprijs van de bouwers en raming van de opdrachtgever mijlenver uiteen te lopen. Scholen zijn extra lastig door te lage ‘crisisbudgetten’, de karige VNG-norm en de extra eisen aan ‘gezonde scholen’. In allerijl is de VNG-norm bijgesteld en letten schoolbesturen en gemeenten extra op de haalbaarheid van de budgetten.

Ook kieskeurigheid bij grote infraprojecten

De kieskeurigheid van bouwers is ook ingegeven de crisisjaren en de grote verliezen die op veel projecten moest worden genomen. Prof. André Dorée van de UTwente noemt dat houtje touwtje tactiek: Werkhonger en ‘zwevende capaciteit’ maakt dat bouwers vaker inschrijven en minder selectief zijn bij de keuze van hun projecten.

“Wie met zekerheid calculeert, krijgt nooit een opdracht. Als je alle risico’s zou doorrekenen in de inschrijfprijs, weet je zeker dat iemand anders de klus pakt en dan is al het rekenwerk voor niets geweest. Het hoort bij de tragiek van het aanbesteden.” Bij hoogconjunctuur valt wel wat te kiezen voor de markt en draait het spel om, maar het prijssysteem van aanbesteden stimuleert niet dat de beste partij de opdracht krijgt. Volgens Doree is sprake van bijna onoplosbare systeemfouten binnen de gww-sector. Ook Pianoo-directeur Wouter van Stolwijk opperde al eens om het hele systeem van aanbesteden af te schaffen.

Liever geen mega-projecten

Bouwend Nederland drong in 2015 al aan bij de machtige infra-opdrachtgever om terughoudend te zijn met projecten boven de 500 miljoen euro. De mega-tenders trekken ook relatief veel buitenlandse bouwers. VolkerWessels-topman Jan de Ruiter wond er bij de jaarcijfers van 2017 geen doekjes om: Liever rotondes en fietspaden dan risicoprojecten als de zeesluis IJmuiden. Een project waar overigens abnormaal laag was ingeschreven, maar door een ontwerpfout een groot verlies op wordt genomen. De bouwer kijkt bij alle projecten boven de 150 miljoen euro extra kritisch naar de haalbaarheid, de tenderkosten en de winkansen. “Als we daardoor minder zullen gaan inschrijven, dan is dat maar zo.” En hij is niet de enige. Een belangrijke reden waarom het aantal inschrijvers drastisch terugloopt.

Rijkswaterstaat klaagt niet

De kieskeurige bouwers waren ook al zichtbaar bij de megaprojecten van Rijkswaterstaat. Bij de megaprojecten Zuidasdok en de Blankenburgtunnel schreven slechts twee partijen in. Volgens inkoopdirecteur Jessie van der Linden van Rijkswaterstaat een uitzondering op de regel: “Sinds 2011 zijn altijd drie inschrijvers geweest bij de grote tenders. We zien steevast realistische inschrijfprijzen. Misschien kruipt het prijsniveau iets omhoog door stijgende prijzen van arbeid of materialen. Wel horen we meer kritische geluiden vanuit de markt over risico’s zoals recent van VolkerWessels over grote projecten. Daar is niets mis mee. Bouwers moeten alleen inschrijven als ze een goede boterham zien in een project en denken het tot een goed einde te kunnen brengen.” Toch komt ook Rijkswaterstaat de markt tegemoet door consequent de inkoopplanning te publiceren en het consequent toepassen van de Marktvisie. 

Prijzen schieten ook bij spoor omhoog

Ook bij spoorprojecten schieten de prijzen omhoog. Zolang er genoeg inschrijvers zijn, vindt ProRail dat geen probleem. “We willen geen bodemprijs, maar een reële prijs betalen”, stelt directeur John Voppen van ProRail die in 2016 al 70 miljoen euro extra kwijt was door prijsstijgingen en die trend ziet doorzetten.

Om de werkstroom enigszins te kanaliseren, is samen met de markt en het ministerie een langjarig spoorplan gemaakt. Dit moet voorkomen dat een aanbestedingsprop ontstaat met hoge prijzen, omdat de capaciteit op de markt achterblijft bij de vraag. “Niemand wordt gelukkig als de opdrachtenstroom piekt en de aannemers het werk niet aankunnen.” Ook wordt vaker de samenwerking gezocht zoals met de alliantie in Zwolle. 

Alarmbellen in Den Haag

Ook in politiek Den Haag is de oplopende frustratie rond het aanbesteden doorgedrongen. Aan aanbesteden kleeft vooral het imago van gedoe en overheerst de angst om fouten te maken. Oud-Kamerlid Matthijs Huizing zette 23 pijnpunten op een rij met een reeks van aanbevelingen om de ergernissen op te lossen: “Die narrigheid moet weg.” Staatssecretaris Mona Keijzer van Economische Zaken neemt de aanbevelingen over en kijkt naar de mogelijkheden van een verplichte tendervergoeding “Ik hoor te vaak dat bedrijven niet eens meer aan aanbestedingen beginnen. Eeuwig zonde.” Tegelijk verdient het vak van inkoper meer waardering.

Wie is gedupeerd?

Eigenlijk zijn er alleen maar verliezers bij een mislukte aanbesteding. De opdrachtgever kan niet naar de uitvoering van een gepland project, maar de inschrijvers staan ook met lege handen en een katterig gevoel.

Toch werkt de gekantelde markt vooral in het voordeel van de bouwers. Zij kunnen selectief inschrijven en zodoende hun marges verbeteren. Aan de andere kant worden de aannemers geconfronteerd met stijgende inkoopprijzen voor materialen en inhuur van personeel en onderaannemers. Voor opdrachtgevers blijft het echter oppassen. Wie nog werkt met crisisbudgetten, dreigt achter het net te vissen.

Geen zin in een zeperd

Veel opdrachtgevers hebben geen zin in de zeperd van een mislukte aanbesteding en kijken zelf nog twee keer kritisch voordat ze een project in de markt zetten, maar meer budget betekent zeker niet zomaar meer kwaliteit. Het is een kwestie van vraag en aanbod. Veel opdrachtgevers proberen ook op andere manieren de kieskeurige bouwers tegemoet te komen.

Opdrachtgevers wachten niet lijdzaam af

Het theater in Den Bosch is daar een goed voorbeeld van. Na de mislukte tender voor een DBM-contract, probeert de gemeente het nu met een bouwteam. Een strategie die de Efteling al jaren volgt. Maar ook Amsterdam gooit het over een andere boeg na de karige belangstelling bij enkele tenders. In Zwolle probeert waterschap Drents Overijsselse Delta bouwers te lokken met een gegarandeerde marge van 14 procent en een tender die 100 procent selecteert op kwaliteit.

Blijft het aantal mislukte tenders zo hoog?

Er zullen altijd tenders mislukken, simpelweg omdat een aantal oorzaken niet conjunctuurgevoelig zijn. Cobouw schreef er ruim tien jaar geleden ook al over. Niet elke opdrachtgever handelt even professioneel en fouten in de procedure komen relatief vaker voor. Echter de aantrekkende markt zorgt nu voor een grotere mismatch tussen inschrijfprijs en budget.

Die conjunctuur schommelt grofweg elke zeven jaar de andere kant op. Het is nog niet zo lang geleden dat sprake was van heel veel inschrijvers en extreem lage inschrijvingen: de periode van prijsvechten. Als de werkhonger in de markt groot is, staan bouwers weer in de rij en zal het aantal mislukte tenders weer dalen.

“Bij grote werkhonger ben je minder kieskeurig”, stelde BAM-topman Rob van Wingerden. Opschalen en op zoek naar de ‘coalition of willing’ zijn de nieuwe trends. Nu het economisch tij is gekeerd, valt er weer wat te kiezen en dan laat de markt de minst aantrekkelijke projecten passeren. Als alle potentiele inschrijvers dat doen, dan mislukt de aanbesteding. En zo is het cirkeltje weer rond.


Zwakke punten aanbestedingsmarkt

  • Aanbesteden nodigt uit tot laag inschrijven
  • Hoge tenderkosten en lage winkansen
  • Als de sector overvraagd is/wordt, mislukken de aanbestedingen
  • Grote projecten met grote risico’s
  • Bouwer is zwakke schakel in de keten
  • Te weinig aandacht voor innovatie en scholing

Bron: UTwente/EIB


Lees meer over strubbelingen rond tenders en stijgende bouwkosten

Wie wil er nog een groot project?

Stijgende prijzen gaan tot meer problemen zorgen

Lees ook alles over stijgende bouwkosten

Fries Heinis: Nederlandse infra niet in de uitverkoop gooien

Reageer op dit artikel