Aantal mislukte aanbestedingen stijgt: Wie is de dupe?

Het ging al mis bij knooppunt Hoevelaken, de Twentekanalen, het theater in Den Bosch, de brede school in Hoeven, het stadskantoor in Tilburg, het prestigieuze Feringa-Lab van de Universiteit Groningen en bijna bij het Europees Medicijn Agentschap op de Zuidas en de parkeergarage op het Rokin.

Mislukte aanbestedingen, ingezette tenders die niet tot gunning komen of werden teruggegeven voordat de uitvoering begon. Omdat budgetten te laag waren, risico's te hoog of de procedure rammelde.

De echte gekte komt nog

“Wen er maar aan, de echte gekte moet nog komen. De prijzen zullen pieken in 2020 en 2022 zal weer een kanteljaar worden”, voorspelde Ted Peek kostenexpert van bouwkostenbureau BDB. Er volgt komende jaren een periode waarin opdrachtgevers bij een aanbesteding blij zullen zijn met een of twee inschrijvingen.

Vier oorzaken van de mislukte aanbesteding

Prof. Chris Jansen van de universiteiten Amsterdam en Hasselt onderscheidt vier oorzaken: “Grosso modo zijn er vier oorzaken waarom projecten alsnog niet worden gegund. Het vaakst komt voor dat een procedurefout wordt ontdekt, bijvoorbeeld door onrechtmatige eisen en gunningscriteria die niet meer kunnen worden aangepast.

Veel meer verwijtbaar is het afbreken van een tender omdat de opdrachtgever pas na de aankondiging tot het voortschrijdend inzicht komt dat de aanbesteding niet doelmatig is georganiseerd. Dan is de aanbesteding gewoon slecht voorbereid.

Het kan ook zo zijn dat de marktreactie tegenvalt, bijvoorbeeld als het budget ondanks goede voorbereiding veel te laag blijkt in vergelijking tot de neergelegde offertes, of wanneer zich maar 1 inschrijver meldt. In het laatste geval mag een opdrachtgever gunnen, maar dan is de concurrentie wel ver te zoeken.

Tot slot kunnen ook onverwachte economische of politieke ontwikkelingen de oorzaak zijn om niet te gunnen. Denk bijvoorbeeld aan de Marinierskazerne in Vlissingen.” Andere voorbeelden zijn de renovatie van museum Arnhem, parkeergarage Rokin of het EMA waar maar 1 partij inschreef.

Hoeveel mislukte aanbestedingen zijn er daadwerkelijk?

Ondanks de vele recente voorbeelden schommelt het aantal mislukte aanbestedingen al jarenlang tussen de 3 en 5 procent. Bureau Significant bracht de aantallen nauwkeurig in kaart door de aankondigingen en gunningen tussen 2013 en 2015 te vergelijken. Van de 13.277 tenders werden 866 aanbestedingen nooit gegund en kunnen als mislukking worden beschouwd.

Nooit de kosten vergoed

Overigens werd bij slechts bij 1 van die mislukte tenders een vergoeding betaald aan de gedupeerde inschrijvers, die allemaal met lege handen staan. De Tweede Kamer maakte zich boos over deze praktijk en vindt dat inschrijvers recht hebben op een redelijke compensatie. Inmiddels heeft de motie met die strekking bij staatssecretaris Mona Keijzer gezorgd voor een aanpassing van de Proportionaliteitsgids. De wijziging wordt per januari 2020 officieel van kracht.

Waar zijn de meeste mislukte aanbestedingen?

De trend tekent zich bouwbreed af, maar het gaat het snelste mis bij tenders met relatief grote risico’s, hoge tenderkosten of een te laag plafondbedrag. De problemen bij de Zuidasdok zijn daar ook een aansprekend voorbeeld van. Daar dreigen de aannemers weg te lopen als het project niet drastisch wordt 'herijkt'.

Opdrachtgevers die anticiperen op duikgedrag in de markt of die steken laten vallen, lopen de grootste kans op een zeperd.

Scholen zetten de trend in

Het was niet voor niets dat de trend bij scholen het eerst zichtbaar werd in najaar 2017.  Daar bleek bij 90 procent van de tenders de inschrijfprijs van de bouwers en raming van de opdrachtgever mijlenver uiteen te lopen. Scholen zijn extra lastig door te lage ‘crisisbudgetten’, de karige VNG-norm en de extra eisen aan ‘gezonde scholen’. In allerijl is de VNG-norm bijgesteld en letten schoolbesturen en gemeenten extra op de haalbaarheid van de budgetten.

Ook kieskeurigheid bij grote infraprojecten

De kieskeurigheid van bouwers is ook ingegeven de crisisjaren en de grote verliezen die op veel projecten moest worden genomen. Prof. André Dorée van de UTwente noemt dat houtje touwtje tactiek: Werkhonger en ‘zwevende capaciteit’ maakt dat bouwers vaker inschrijven en minder selectief zijn bij de keuze van hun projecten.

“Wie met zekerheid calculeert, krijgt nooit een opdracht. Als je alle risico’s zou doorrekenen in de inschrijfprijs, weet je zeker dat iemand anders de klus pakt en dan is al het rekenwerk voor niets geweest. Het hoort bij de tragiek van het aanbesteden.” Bij hoogconjunctuur valt wel wat te kiezen voor de markt en draait het spel om, maar het prijssysteem van aanbesteden stimuleert niet dat de beste partij de opdracht krijgt. Volgens Doree is sprake van bijna onoplosbare systeemfouten binnen de gww-sector. Ook oud-Pianoo-directeur Wouter van Stolwijk opperde al eens om het hele systeem van aanbesteden af te schaffen.

Liever geen mega-projecten, risico's te groot

Bouwend Nederland drong in 2015 al aan bij de machtige infra-opdrachtgever om terughoudend te zijn met projecten boven de 500 miljoen euro. De mega-tenders trekken ook relatief veel buitenlandse bouwers. VolkerWessels-topman Jan de Ruiter wond er bij de jaarcijfers van 2017 geen doekjes om: Liever rotondes en fietspaden dan risicoprojecten als de zeesluis IJmuiden. Een project waar overigens abnormaal laag was ingeschreven, maar door een ontwerpfout een groot verlies op wordt genomen. De bouwer kijkt bij alle projecten boven de 150 miljoen euro extra kritisch naar de haalbaarheid, de tenderkosten en de winkansen. “Als we daardoor minder zullen gaan inschrijven, dan is dat maar zo.” En hij is niet de enige. Een belangrijke reden waarom het aantal inschrijvers drastisch terugloopt.

HID Jean Luc Beguin van Rijkswaterstaat zag het aantal vervelende gesprekken dalen, maar heeft er toch ook al een flink aantal achter de rug: "Vervelende gesprekken horen bij mijn baan." Het loopt stroef bij de Zuidasdok, de gegunde opdracht voor  Knooppunt Hoevelaken werd ontbonden en de gegunde opdracht bij de Twentekanalen teruggegeven. Stuk voor stuk majeure projecten waar de bouwers hun knopen telden en aan de bel trokken.

Relatief nieuw is de trend dat opgelopen bouwkosten en onderschatte risico's leiden tot meer vertraging in de uitvoering. Cobouw zette tien majeure infra-projecten op een rij die kampen met fikse vertraging. Sowieso loopt het aantal bouwblunders op. Het erge is dat de sector nauwelijks leert van die fouten, signaleert prof. Paul Iske. 

Rijkswaterstaat moet ingrijpen

De kieskeurige bouwers waren ook al zichtbaar bij de megaprojecten van Rijkswaterstaat. Bij de megaprojecten Zuidasdok, Afsluitdijk en de Blankenburgtunnel schreven slechts twee partijen in. Volgens inkoopdirecteur Jessie van der Linden van Rijkswaterstaat een uitzondering op de regel: “Sinds 2011 zijn altijd drie inschrijvers geweest bij de grote tenders. We zien steevast realistische inschrijfprijzen. Misschien kruipt het prijsniveau iets omhoog door stijgende prijzen van arbeid of materialen. Wel horen we meer kritische geluiden vanuit de markt over risico’s zoals van VolkerWessels over grote projecten. Daar is niets mis mee. Bouwers moeten alleen inschrijven als ze een goede boterham zien in een project en denken het tot een goed einde te kunnen brengen.”

Toch kampt ook Rijkswaterstaat een teruglopend aantal inschrijvers. Aanleiding om bureau McKinsey in te schakelen die met een vernietigend rapport is gekomen. Hoofdconclusie: Bouwers lopen te veel risico bij de projecten van Rijkswaterstaat en de marges zijn bitter laag. De opdrachtgever moet ingrijpen in de gww-markt om het tij te keren en te zorgen voor een gezonde markt met voldoende concurrentie. Kleine stappen zoals consequente publicatie van de inkoopplanning en het consequent toepassen van de Marktvisie blijken onvoldoende te werken. 

Topvrouw Michèle Blom belooft de aanbevelingen stap voor stap te gaan invoeren. “We gaan dit doen. Het is nodig.”

Prijzen schieten ook bij spoor omhoog

Ook bij spoorprojecten schieten de prijzen omhoog. Zolang er genoeg inschrijvers zijn, vindt ProRail dat geen probleem. “We willen geen bodemprijs, maar een reële prijs betalen”, stelt directeur John Voppen van ProRail die in 2016 al 70 miljoen euro extra kwijt was door prijsstijgingen en die trend ziet doorzetten.

Om de werkstroom enigszins te kanaliseren, is samen met de markt en het ministerie een langjarig spoorplan gemaakt. Dit moet voorkomen dat een aanbestedingsprop ontstaat met hoge prijzen, omdat de capaciteit op de markt achterblijft bij de vraag. “Niemand wordt gelukkig als de opdrachtenstroom piekt en de aannemers het werk niet aankunnen.” Ook wordt vaker de samenwerking gezocht zoals met de alliantie in Zwolle. 

Alarmbellen in Den Haag

Ook in politiek Den Haag is de oplopende frustratie rond het aanbesteden doorgedrongen. Aan aanbesteden kleeft vooral het imago van gedoe en overheerst de angst om fouten te maken. Oud-Kamerlid Matthijs Huizing zette 23 pijnpunten op een rij met een reeks van aanbevelingen om de ergernissen op te lossen: “Die narrigheid moet weg.” Staatssecretaris Mona Keijzer van Economische Zaken neemt de aanbevelingen over en kijkt naar de mogelijkheden van een verplichte tendervergoeding “Ik hoor te vaak dat bedrijven niet eens meer aan aanbestedingen beginnen. Eeuwig zonde.” Tegelijk verdient het vak van inkoper meer waardering. Het is nog altijd wachten op concrete stappen die de uitvoering van de actiepunten in de praktijk verder helpen. Enkele punten zijn inmiddels opgepakt, zoals een verplichte tegemoetkoming bij een mislukte aanbesteding en richtlijnen voor een redelijke tendervergoeding. Karsten Klein is inmiddels de nieuwe aanjager.

Wie is gedupeerd bij een mislukte aanbesteding?

Eigenlijk zijn er alleen maar verliezers bij een mislukte aanbesteding. De opdrachtgever kan niet naar de uitvoering van een gepland project, maar de inschrijvers staan ook met lege handen en een katterig gevoel.

Toch werkt de gekantelde markt vooral in het voordeel van de bouwers. Zij kunnen selectief inschrijven en zodoende hun marges verbeteren. Aan de andere kant worden de aannemers geconfronteerd met stijgende inkoopprijzen voor materialen en inhuur van personeel en onderaannemers. Voor opdrachtgevers blijft het echter oppassen. Wie nog werkt met crisisbudgetten, dreigt achter het net te vissen.

Geen zin in een zeperd bij mislukte aanbesteding

Veel opdrachtgevers hebben geen zin in de zeperd van een mislukte aanbesteding en kijken zelf nog twee keer kritisch voordat ze een project in de markt zetten, maar meer budget betekent zeker niet zomaar meer kwaliteit. Het is een kwestie van vraag en aanbod. Veel opdrachtgevers proberen ook op andere manieren de kieskeurige bouwers tegemoet te komen. Alle partijen worstelen met het fenomeen samenwerken, al al willen ze dat oprecht. Peter Kamminga, docent aan Harvard en de VU Amsterdam analyseerde de behoefte om samenwerken in contracten vast te leggen, maar constateert ook dat daarom heen veel mythes de ronde doen: Samenwerking is niet af te dwingen.

Opdrachtgever wacht niet lijdzaam af

Het theater in Den Bosch is een goed voorbeeld van een mislukte aanbesteding. Na de mislukking voor een DBM-contract, probeert de gemeente het nu met een bouwteam. Er hebben zich inmiddels vijf partijen gemeld. Een strategie die de Efteling al jaren volgt. De bouwteams zijn bezig met een opmars. Vorig jaar zijn er 55 bouwteams via een openbare tender gegund, maar in de praktijk zijn het er nog veel meer, want het merendeel van de bouwteams wordt gebruikt bij relatief kleine onderhands gegunde projecten. Om die trend verder te stimuleren is er inmiddels een standaard contract van 11 A4tjes voor gemaakt, gratis beschikbaar.

Maar ook Amsterdam gooit het over een andere boeg na de karige belangstelling bij enkele tenders. In Zwolle probeert waterschap Drents Overijsselse Delta bouwers te lokken met een gegarandeerde marge van 14 procent en een tender die 100 procent selecteert op kwaliteit. Ook die strategie bij de Stadsdijken lijkt succesvol en is gegund.

Blijft het aantal mislukte aanbestedingen zo hoog?

Er zullen altijd tenders mislukken, simpelweg omdat een aantal oorzaken niet conjunctuurgevoelig zijn. Cobouw schreef ruim tien jaar geleden ook al over het fenomeen mislukte aanbesteding. Niet elke opdrachtgever handelt even professioneel en fouten in de procedure komen relatief vaker voor. Echter de aantrekkende markt zorgt nu voor een grotere mismatch tussen inschrijfprijs en budget.