nieuws

Discussie over zink: leven met onzekerheid is moeilijk

bouwbreed Premium

Zinkindustrie, overheid en waterbeheerders ruziën al jaren over beperking en normering van zinkemissies. Een doorbraak in die impasse is alleen mogelijk als oud zeer vergeten wordt en nieuwe onderhandelaars een frisse start maken, aldus de drie onderzoekers E. van Bueren, E.H. Klijn en J. Koppejan, die het gekrakeel in kaart hebben gebracht.

Het is een illusie dat het conflict door ‘waarheidsvinding’ in een definitief onderzoek kan worden opgelost. Daarvoor zijn de onzekerheden te groot. Het onderzoek “Spelen met onzekerheid” biedt een uitgebreide analyse van de discussies rond zink. Daarin constateren wij dat de interactie tussen zinkindustrie en overheidsorganisaties zich kenmerkt door veel wantrouwen en weinig communicatie. Charles Huijskens bespreekt dit onderzoek in zijn artikel “Overheid niet behoorlijk tegenover zinkindustrie” (Cobouw 30 september). Maar hij belicht slechts een van de partijen kritisch – de overheid – en refereert er niet eenmaal aan dat dezelfde kanttekeningen zijn te plaatsen bij het optreden van de zinkindustrie. Als reactie op zijn eenzijdige en hier en daar zelfs onjuiste voorstelling van zaken, willen wij enige belangrijke conclusies uitgebreider naar voren brengen.

Dat de zinkdiscussie in een impasse verzeild raakte, verwijt

Huijskens de overheid. Hij citeert daarbij uit het onderzoek: “Betwiste besluiten hebben in het verleden de belangen van de zinkindustrie aantoonbaar geschaad.” Uit onze beschrijving hoe een ideaal proces eruit zou hebben gezien concludeert hij dat de overheid onbehoorlijk en niet zorgvuldig handelt. Deze voorstelling van zaken is op deze manier echter niet uit het onderzoeksrapport af te leiden. Dat geldt helemaal voor zijn laatste conclusie dat er geen vertegenwoordigers van de overheid aanwezig waren op de studiedag van de FME over het rapport. Er waren wel mensen van het Rijksinstituut voor Integraal Zoetwater- en Afvalwaterbeheer (RIZA) aanwezig en in overleg met de industrie was de uitnodiging daartoe beperkt. Aan ons begrip “betwist besluit” geeft Huijskens een eigen betekenis. Wij geven ermee aan dat de zinkindustrie milieumaatregelen ten opzichte van zink bevocht. Maar niet omdat wij vinden dat dergelijke beslissingen niet legitiem zouden zijn. Integendeel: wij onderschrijven de mening van de Gezondheidsraad, die in het conflict tussen overheid en zinkindustrie bemiddelde. Die stelde daarbij dat de overheid maatregelen mag nemen, ook als milieurisico’s door wetenschappelijk onderzoek niet onomstotelijk bewezen zijn. Huijskens conclusie dat de overheid onbehoorlijk en onzorgvuldig handelde is gefundeerd op een soort omkering van onze schets van een ideaal proces. Een ideaal mag je echter niet zo maar vertalen naar situaties in het verleden en dan zeggen dat onbehoorlijk is gehandeld.

Bevindingen

Een oude wijsheid luidt: “It takes two to tango.” De hele discussie rondom zinkemissies en normering kenmerkte zich gedurende lange tijd door wantrouwen bij beide partijen en het herhalen van standpunten, waarbij van werkelijk uitwisseling van argumenten geen sprake was. In ons rapport laten wij zien dat de overheid op een geven moment geconfronteerd wordt met milieu- en gezondheidsrisico’s van zink. Dat komt met regenwater van dakgoten, vangrails en andere zinken of verzinkte producten terecht in ons oppervlakte water en bezinkt op de bodems van sloten en kanalen. Het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) onderzoekt in opdracht van het ministerie van VROM bij welke concentraties zink een bedreiging vormt voor het leefmilieu. Deze worden door de overheid vertaald in normen voor oppervlaktewater. Waterbeheerders moeten deze normen vervolgens zien te realiseren. Zij worden met de kosten geconfronteerd. Reden voor hen te proberen het gebruik van zink als bouwmateriaal terug te dringen. Waar zij niet over formele instrumenten beschikken proberen zij onder meer via overreding gemeenten aan te zetten convenanten met projectontwikkelaars te sluiten waarin deze van het gebruik van zink afzien. Reden voor de zinkindustrie, die voor zijn marktaandeel vreest, om de normen die de rijksoverheid stelt en de ontmoedigingsactiviteiten van de lokale en regionale overheden aan te vechten.

Vitale belangen

Zie hier in een notendop het strategische beleidsspel rond zink. Partijen komen bij het uitoefenen van hun ‘core business’ met elkaar in conflict. Dit conflict raakt hun vitale belangen: het marktaandeel van het bedrijfsleven en de zorg voor het milieu waarop waterbeheerders en overheidsorganen worden afgerekend. Partijen laten het er dan ook niet bij zitten. Onderzoeksrapporten vliegen over en weer. Als zink op de lijst van niet-duurzame producten terechtkomt, laat de industrie eigen productevaluaties uitvoeren. De gezondheidsraad wordt ingeschakeld. Deze beslecht, tegen de verwachting van betrokkenen in, de rapportenoorlog niet. De onzekerheid over de effecten van zink en de te hanteren methoden blijken te groot. De zinkindustrie gooit het vervolgens over een nieuwe boeg en stelt productinnovaties voor. Onder voorwaarden echter: het rijk moet de lagere overheden oproepen hun ontmoedigingsbeleid te stoppen en moet afnamegaranties geven voor nieuwe producten. Het rijk aarzelt over het commitment van het bedrijfsleven. Niet vreemd aangezien dat de milieuschadelijkheid van haar producten blijft aanvechten. Conclusie: de discussie escaleert als de beeldvorming over en weer gaat overheersen. Een gang van zaken die voor alle partijen destructief is. Met nog grotere verbetenheid blijven overheidsorganisaties milieudoelstellingen nastreven terwijl de zinkindustrie dat beleid betwist.

Doorbraak

Het is een illusie te verwachten dat dit conflict door waarheidsvinding opgelost kan worden. Onderzoek zal niet simpelweg uitwijzen wie gelijk heeft. Daarvoor zijn de onzekerheden over de effecten van zink voor het milieu en over de omvang en herkomst van emissies te groot. Bovendien is er onenigheid over de te hanteren methoden en aannames bij onderzoek. Geen enkel onderzoek zal gezaghebbend zijn. Eigenlijk schreeuwt deze casus om een groen poldermodel. Tegelijkertijd is te zien dat door het diepgewortelde wantrouwen de weg naar de polder moeilijk te vinden is. Toch ligt de oplossing in die richting: het met elkaar in gesprek brengen van partijen. Daarvoor is allereerst van belang dat partijen beseffen dat zij elkaar nodig hebben. De overheid moet kansen benutten om met de industrie naar nieuwe oplossingen te zoeken, zoals productinnovaties, en minder sterk steunen op hiërarchische maatregelen. Anders zal de effectiviteit van het streven naar emissiereductie beperkt blijven. De zinkindustrie kan hopen op onderzoek dat voor eens en altijd zink uit de beklaagdenbank verlost. Maar men zou moeten onderkennen dat het gaat om gelijk krijgen, niet om gelijk hebben. Juist van marktpartijen zou men oog voor het belang van beeldvorming en imago verwachten. Met een defensieve strategie definieert de zinkindustrie zijn core business zo eng, dat men zijn maatschappelijke verantwoordelijkheid lijkt te ontkennen. Ondubbelzinnig inzetten op milieu-investeringen kan de zinkproducten binnen de Nederlandse en Europese markt op een voorsprong zetten. Dit vergt een samenbundeling van krachten die de sector ten goede kan komen. Het opent de weg naar het herstel van vertrouwen in de relatie met de overheid en de samenleving. En het zorgt voor wisselgeld in onderhandelingen over maatregelen. Zover is het echter nog lang niet. En het is zonder meer waar dat niet alle liefde van de zinkindustrie alleen kan komen.

De eerste stappen

In ons rapport stellen wij voor hoe de eerste stap gezet kan worden: zoeken naar mogelijkheden voor gezamenlijk onderzoek, proberen in gesprek te komen over hoe een nieuwe normeringsmethodiek eruit zou moeten zien, zoeken naar mogelijkheden voor bemiddeling door voor alle partijen acceptabele personen of instanties, regels afspreken over hoe een overleg over innovaties op gang kan worden gebracht. Maar vooral: voorkom dat oud zeer een constructieve opstelling in de weg staat, vermijd een verwijtende sfeer, zoek nieuwe vertegenwoordigers die een frisse start kunnen maken. Blijf niet hameren op het eigen gelijk, zoek naar gezamenlijke oplossingen en investeer in vertrouwen. Gezien de toegenomen communicatie tussen overheid en zinkindustrie de laatste tijd blijkt deze weg ook echt vruchtbaar. Huijskens laat zien hoe moeilijk het blijkbaar is voor kemphanen om gedragspatronen te doorbreken en niet opnieuw in een ruziezoekende sfeer verzeild te raken. Tevens is zijn reactie een treffend voorbeeld hoe in een dergelijk conflict met onderzoek wordt omgegaan. De onderzoeker kan proberen zich onafhankelijk op te stellen. Op het moment dat hij zijn rapport publiek maakt, zoeken partijen in het rapport munitie en steun voor hun eigen standpunten en proberen zij hem in hun eigen kamp te trekken. De strekking van het rapport is niet dat de overheid in zijn hok terug moet waarna het ‘business as usual’ is. De strekking is dat een uitweg uit deze impasse alleen bereikt kan worden door overleg en het respecteren van elkaars positie, om vandaaruit oplossingen te zoeken.

Ellen van Bueren, wetenschappelijk onderzoeker aan de TU Delft (Technische Bestuurskunde) Erik-Hans Klijn, universitair hoofddocent Erasmus Universiteit Rotterdam (Bestuurskunde) Joop Koppenjan, universitair hoofddocent TU Delft (Technische bestuurskunde)

“Spelen met onzekerheid – over diffuse besluitvorming in beleidsnetwerken en mogelijkheden voor management”, uitg. Eburon, Delft, ISBN 90-5166-797-3

Reageer op dit artikel