nieuws

Vervang bouwtoezicht door ‘zelfcontrole’ bouwers

bouwbreed Premium

Gemeentelijk bouwtoezicht is een hobbel die genomen moet worden, maar nauwelijks toegevoegde waarde levert. Daarom ontwierp Henk Visscher een alternatief: ideaal is als de controle van de overheid op toepassing van het Bouwbesluit niet meer nodig is omdat de uitvoerende partijen dat zelf doen. Een kwestie van certificering.

Uit een NIPO-enquete onder 124 gemeenten blijkt dat de toetsing van bouwplannen door gemeenten veel te wensen overlaat (zie Cobouw 25 februari). Er werd flink uitgehaald naar het gemeentelijk bouw- en woningtoezicht. De bevindingen werden onderstreept met enkele citaten uit mijn proefschrift “Bouwtoezicht en kwaliteitszorg”. Deze kritiek kan genuanceerd worden, maar belangrijker is de vraag of het ook anders kan. Met name daarop richtte zich mijn proefschrift.

In deze krant werd de wanverhouding tussen leges en verrichte controles benadrukt. Daarnaast werd ingegaan op de kennis van het Bouwbesluit en de kwaliteit van de controles.

Wat leges betreft, bestaan er grote verschillen tussen gemeenten en tussen leges en controlewerkzaamheden bij kleine en grote bouwwerkzaamheden. Hierbij moet overigens niet worden vergeten dat er kruissubsidiering optreedt. Wat de kwaliteit van de toetsing op naleving van het Bouwbesluit betreft – de ruimtelijke ordeningsaspecten en welstand blijven hier buiten beschouwing – zou je je kunnen afvragen wat de toegevoegde waarde is van de controles uitgevoerd door het bouw- en woningtoezicht (BWT). Levert het ‘een bepaalde mate van zekerheid dat een bouwwerk aan de voorschriften van het Bouwbesluit voldoet’? Die stelling lijkt mij moeilijk houdbaar.

Natuurlijk gaat er een sturende werking uit van het BWT. Er zullen fouten worden geconstateerd. Ook gaat een preventieve werking uit van de notie dat er gecontroleerd kan worden. Maar zoals uit de enquete blijkt, worden sommige onderwerpen overgeslagen, is de kennis voor andere zaken niet toereikend en zullen in tijden van grote drukte plannen sneller kunnen passeren dan normaal. Hieruit kan het beeld ontstaan dat het gemeentelijk bouwtoezicht wordt ervaren als een hobbel (tijd, geld, moeite) die genomen moet worden bij het realiseren van een bouwplan zonder dat men hier een kwaliteitsindicatie voor terug krijgt.

Verbeteringen

Dat is jammer, maar tegelijk rijst de vraag: hoe gaan we dit verbeteren? Betere inzet van de leges en uitbreiding van BWT-personeel, massaal op cursus Bouwbesluit, prioriteitenlijsten en uniforme intergemeentelijke afspraken over omvang en diepgang van controles? Dat lijken mij allemaal zinvolle verbeteringen, waarvan we ons wel moeten afvragen waarom die tot nu toe nooit zijn doorgevoerd.

In mijn proefschrift heb ik de vraag gesteld of het ook fundamenteel anders en hopelijk beter kan. Daarbij wilde ik in de eerste plaats onderzoeken hoe de kwaliteiten van de partijen in bouw effectiever kunnen worden ingezet.

Een ideale situatie is het als de controle door de overheid niet meer nodig is omdat de uitvoerende partijen (ontwerper, adviseur, bouwer) gecertificeerd zijn voor het verrichten van hun deel van het bouwproces, zodanig dat daarbij aan de voorschriften van het Bouwbesluit wordt voldaan.

In dat geval controleert de gemeente in de vergunningsprocedure alleen op R.O.-aspecten en welstand en verifieert de certificaten van de uitvoerende partijen.

In feite geldt deze systematiek al voor de erkende kwaliteitsverklaringen (bepaalde productcertificaten en attesten). En een van de conclusies van het dereguleringsproject voor de bouwregelgeving was dat de ontwikkeling van procescertificaten voor ontwerpers, adviseurs en bouwers voor het hiervoor beschreven doel zou moeten worden gestimuleerd.

Complex

De ontwikkeling van procescertificaten voor zelfcontrole van de verschillende participanten van het bouwproces is wellicht niet eenvoudig. Welke beoordelingsrichtlijnen stellen we hiervoor op? De eisen zullen strikt moeten zijn, want we willen een grote zekerheid van kwaliteit en een brede erkenning van de systematiek. Maar de eisen zullen ook voor vele partijen toegankelijk moeten zijn en verschillende manieren van werken toelaten. De grote diversiteit en bijbehorende verschillen in complexiteit van bouwprojecten leiden tot de vraag of er wel een benadering mogelijk is voor alle ontwerpers, adviseurs en bouwers en voor alle voorkomende bouwprojecten, of dat er een classificatie moet worden gemaakt.

Deze certificatie is vrijwillig en dient in beginsel door de sector zelf tot stand te worden gebracht. Eventueel kan er een wettelijke erkenning voor worden uitgesproken. Duidelijk is dat daarbij de genoemde grote diversiteit van partijen en projecten in de bouw de ontwikkeling van de certificaten niet eenvoudig maakt. Bovendien moeten de betrokken partijen er voldoende voordelen in zien.

Beoordelingsrichtlijn

De afgelopen jaren zijn toch steeds meer partijen geinteresseerd geraakt in het idee om certificatie in te zetten als alternatief voor de controles door het gemeentelijk bouwtoezicht. Langzamerhand kwam het onderwerp ook op de agenda te staan bij het Overleg Platform Bouwregelgeving (OPB).

Uit dit adviesorgaan voor staatssecretaris Remkes van VROM werd verleden jaar een begeleidingsgroep samengesteld om de mogelijkheden voor procescertificatie te verkennen en een concept beoordelingsrichtlijn tot stand te brengen. Deze inspanningen hebben zomer 1999 geleid tot een programma van eisen voor een beoordelingsrichtlijn (BRL). Een BRL dus voor een procescertificaat voor de toetsing van bouwaanvragen aan het Bouwbesluit.

Het was de bedoeling dat op basis van het programma van eisen een concept-BRL zou worden ontwikkeld waarmee dan geexperimenteerd kon worden. Maar na de formulering van dit programma zijn de activiteiten van de werkgroep stil komen te liggen.

In het programma ligt besloten dat de BRL zowel kan dienen als basis voor zelfcontrole door architecten, maar ook gehanteerd kan worden door specifieke controlebureaus. Een voor de handliggende gedachte is dat het eerst adviesbureaus zich zullen melden die nu voor architecten plannen uitwerken en ‘laten voldoen aan het Bouwbesluit’ en voor gemeenten uitbesteed toetsingswerk verrichten.

Ommezwaai

Het moge duidelijk zijn dat het hier gepresenteerde ontwikkelingsmodel iets is voor de lange adem. Bovendien is het maar de vraag of de genoemde certificatie wel voor alle soorten bouwplannen aantrekkelijk is. Nu bestaat het nog niet en als er iets van de grond komt is dat in eerste instantie naast het traditionele bouwtoezicht. Toch is het verstandig om bij de discussie over de ontwikkeling van het bouwtoezicht voor ogen te houden dat het streven moet zijn om de controles onder te brengen bij de kwaliteitszorg van de partijen zelf.

In Noorwegen en Zweden is enkele jaren geleden een rigoureuze conclusie getrokken uit het feit dat de gemeenten de technische controles niet meer konden waarmaken. In de regelgeving schafte men de controles door de gemeenten af en verplichtte men de aanvragers van een bouwvergunning om zelf in voldoende controle te voorzien. Dit kan door met partijen in zee te gaan die over afdoende vormen van zelfcontrole beschikken of door een extern controlebureau in te schakelen. Naarmate de projecten eenvoudiger zijn is zelfcontrole sneller acceptabel. Deze ommezwaai legde weliswaar druk op de bouwsector, maar er is ook een kwaliteitsimpuls vanuit gegaan. De eerste ervaringen zijn positief.

De Scandinavische weg heeft als nadeel dat er geen uniforme aanpak bestaat tussen de gemeenten bij de beoordeling van controleplannen en de acceptatie van de kwaliteitszorgsystemen.

Zelfzorg

Wellicht is het een gezonde gedachte als de overheid aangeeft dat het op termijn de bedoeling is dat de bouwsector zelf zorgt voor voldoende zekerheid dat de voorschriften van het Bouwbesluit worden nageleefd. In de tussentijd kunnen partijen zelfcontrolesystemen ontwikkelen. Hiervoor hoeven we niet bij nul beginnen. Er bestaan al veel gestructureerde werkprocessen, (ISO)-kwaliteitssystemen en dergelijke.

Zaak is nu om in specifieke BRL’s de relatie aan te geven met de voorschriften van het Bouwbesluit. Partijen die in de toekomst niet zelf in voldoende mate kunnen aantonen dat ze de voorschiften van het Bouwbesluit in hun deel van het bouwproces naleven, zullen dan hun werk moeten laten controleren door gecertificeerde controlebureaus.

H. J. Visscher is onderzoeker op het gebied van regelgeving bij het Delftse onderzoeksinstituut OTB en onlangs gepromoveerd op “Bouwtoezicht en kwaliteitszorg, een verkenning van alternatieven voor de technische controles door het gemeentelijk bouwtoezicht”.

OTB organiseert 17 mei een studiedag over kwaliteitszorg in de bouwsector en over de vraag in hoeverre certificatie een bijdrage kan leveren aan controle op toepassing van het Bouwbesluit.

‘Positieve ervaring met afschaffing controle door gemeenten’

Reageer op dit artikel