nieuws

Welstandstoezicht inbreuk op persoonlijke vrijheid

bouwbreed Premium

Binnenkort beslist de Tweede Kamer over herijking van het welstandstoezicht. Arie de Klerk plaatst deze omstreden overheidsbemoeienis in historisch perspectief. De tijd dat het hof kon eisen dat Haagse straten werden voorzien van gootlijsten is voorbij. Maar hoe kan het algemeen belang nu het beste worden gediend?

Net als bouwtoezicht staat welstandstoezicht op gespannen voet met de individuele vrijheid van een bouwer. Die wil op eigen grond bouwen wat hem goeddunkt. Toezicht op de bouw is niet meer omstreden; op zijn hoogst vindt een bouwer dat er te veel regels zijn waaraan hij moet voldoen. Al in de Middeleeuwen had de magistraat de bevoegdheid om van de ingezetenen te eisen dat men het dak van het huis met leem besmeerde, om zo het gevaar van brand te verkleinen. Het stellen van eisen aan welstand lag echter altijd al gevoeliger. Het speelde vanouds alleen bij bebouwing van kostbare stadsuitbreidingen zoals grachten en pleinen en was steevast gekoppeld aan de uitgifte van de percelen daaraan. Zoals in Den Haag. Daar werd in 1616, bij de uitgifte van bouwpercelen aan de Bierkade, aan de bouwers de eis gesteld dat zij hun huis in een bepaalde hoogte moesten bouwen en het metselwerk van hun voorgevel voorzien van speklagen in een voorgeschreven patroon, naar de mode van die tijd. Bij monde van een verre voorganger van de rijksbouwmeester deed het hof in 1706 hetzelfde. Bij de uitgifte van percelen aan de Prinsessegracht werd naast de eis van de bouwhoogte geëist dat alle huizen onder een ‘plancier’ of gootlijst werden gebracht. Het valt op dat in beide gevallen men het publiek belang diende, maar dat deed met een privaatrechtelijk instrument, namelijk gronduitgifte.

Publiek belang

In de negentiende eeuw zien we voor het eerst een poging om aan het welstandstoezicht een publiekrechtelijk karakter te geven. Zo stelde het gemeentebestuur van Den Haag in 1841 de eis dat bij het bouwen aan publieke straten vooraf een tekening van de gevel moest worden getoond. De gemeente Delft kende hetzelfde voorschrift, tot het in 1863 zijn Waterloo vindt. Een bouwer wilde in Delft, op eigen grond, drie huisjes bouwen, in één laag met kap. De huisjes kwamen met hun voorgevel aan de buitengracht van de stad te staan. Het gemeentebestuur reageerde afkeurend. Het stelde zich op het standpunt dat op die plaats in twee lagen met kap moest worden gebouwd en weigerde een bouwvergunning af te geven. De zaak liep hoog op en uiteindelijk werd de bouwer in het gelijk gesteld. Het artikel waarop de eis stoelde werd bij Koninklijk Besluit (KB) vernietigd, met als motivering, dat ‘een weigering alleen op grond dat de straat ontsierd zou worden’ te ver ging in termen van bouwtoezicht. In Den Haag kwam de eis bij de herziening van de bouwvoorschriften in 1871 te vervallen. Om niet met lege handen te staan, besloot de Haagse raad voor nieuw aan te leggen straten de hoogte van de bebouwing vast te stellen, wat paste in de wens om sterker op de stedelijke ontwikkeling te gaan sturen. De eis van een geveltekening zien we de volgende 34 jaar in de bouwvoorschriften van Den Haag niet meer terug. Pas in 1905, met de inwerkingtreding van de Bouw- en Woonverordening, komt de eis terug, zij het dat niet welstand de drijfveer is, maar controle van de sterkte en stijfheid van de gevel. Onderwijl knaagt nog steeds de behoefte aan iets als welstandstoezicht. Amsterdam neemt de draad uit vroeger eeuwen weer op door een schoonheidscommissie in te stellen om B en W te adviseren bij de beoordeling van de bouwplannen voor de bebouwing van de gemeenteterreinen achter het Museumplein. De Woningwet van 1901 bracht geen nieuwe gezichtspunten, anders dan dat wettelijk wordt vastgelegd dat de lokale bouwverordeningen eisen mogen stellen aan bouwplannen. Dat het daarbij ook om de eis van welstand kon gaan werd pas duidelijk via de jurisprudentie, die daarbij teruggreep op het KB over de zaak Delft uit 1863, maar deze opnieuw interpreteerde. In het verlengde daarvan stelden de gemeenten Den Haag en Amsterdam in 1910 een schoonheidscommissie in, opnieuw voor alleen de beoordeling van bouwplannen op gemeentegronden.

Bevoegdheden

De gemeente Laren (N-H) werpt nieuw licht op de zaak. In 1912 neemt deze gemeente als eerste een welstandsbepaling in haar bouwverordening op. Daarmee wordt elke bouw in de gemeente aan beleid gebonden: “Het uiterlijk der gebouwen, al of niet met de terreinafscheidingen door muren, hekken en dergelijke, moet zodanig zijn, dat zij noch op zichzelf, noch in verband met de omgeving uit een oogpunt van welstand aanstoot geven of kunnen geven. Burgemeester en Wethouders zijn bevoegd te dien aanzien nadere eisen te stellen met betrekking tot de vorm en samenstelling van de uitwendige delen der gebouwen.’ In de jaren daarna zou deze bepaling door veel andere gemeenten worden overgenomen en werden vooral op provinciaal niveau welstandscommissies opgericht. Zo ontstond geleidelijk het stelsel van welstandstoezicht zoals we dat kennen. Na de oorlog bevorderde de rijksoverheid het welstandstoezicht door een koppeling te leggen met de aan de wederopbouw verbonden rijkssubsidies, maar daar komt men al vrij snel van terug. In 1952 heerst wat betreft het welstandstoezicht enig optimisme; de hoop wordt uitgesproken dat de bekwaamheid van de Nederlandse architecten nog eenmaal zo hoog mag komen dat het welstandstoezicht kan worden afgeschaft.

Tegenactie

Het optimisme wordt al snel gelogenstraft. Eind jaren vijftig en begin jaren zestig gaat menig binnenstad op de schop. De schade die grootschalige saneringsingrepen met de sloop van veel gebouwd cultuurgoed teweeg brengen, stimuleert vooral de bond Heemschut tot tegenactie. Uit die tijd stamt ook de term horizonvervuiling voor hoogbouw aan randen van steden. In het verlengde hiervan wordt in 1962 in de Woningwet de bepaling opgenomen dat een bouwwerk moet voldoen aan redelijke eisen van welstand. Gemeentebesturen worden verplicht zich te laten adviseren door een welstandscommissie. Daarmee kan de wordingsgeschiedenis van het publiekrechtelijke welstandstoezicht als beschreven worden beschouwd. De discussie daarna zal vooral gaan over modaliteiten.

Ir Arie de Klerk werkt bij de dienst Stedelijke Ontwikkeling in Den Haag maar schreef deze bijdrage op persoonlijke titel. Dit is het eerste deel van een tweeluik over welstandstoezicht.

W.B. Peteri, Overheidsbemoeiingen met stedebouw tot aan de vrede van Munster (Leiden 1913); E.H.A. Kocken, Welstandstoezicht, in Bouwrecht 1970 p. 560 -586; Arie de Klerk, Bouwen aan de Hofstad, de geschiedenis van het bouwtoezicht van Den Haag 1250-1900 (Delft 1998).

Reageer op dit artikel