'Uitstel Omgevingswet vrijwel zeker onvoldoende om ICT goed te testen'

Ook langjarig uitstel van de Omgevingswet zal bouwplannen, zoals windmolenparken, vertragen. Dat zegt Paul Klint, één van de leden van het Adviescollege ICT-Toetsing. Het Nederlandse ICT-geweten van de overheid is uitermate kritisch op het het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) en zinspeelt zelfs op een langdurige periode van herbezinning. “Maar wij trekken niet aan de noodrem. Al vraag ik me wel af waar dat herhaald uitstellen vandaan komt."
Foto ANP: William Hoogteyling

De Omgevingswet staat op losse schroeven. Vooral over het nieuwe ICT-systeem, het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO), bestaan grote zorgen. Paul Klint, emeritus-hoogleraar software engineering aan de Universiteit van Amsterdam en lid van het Adviescollege ICT-Toetsing (AcICT), vergelijkt het DSO met een trein. De wagonnetjes zijn redelijk op orde, maar de koppelingen deugen niet.

Het adviescollege kwam met twee scenario’s. Eén; direct invoeren en repareren terwijl de trein rijdt, of twee; ‘de haperende trein’ tot stilstand brengen, ontleden, grondig herontwerpen en zo robuust maken dat ie geen brokken maakt. Dat zou betekenen dat de Omgevingswet jaren later pas ingaat.

Het Adviescollege ICT-Toetsing over de Omgevingswet

Paul Klint is een van de leden van het Adviescollege ICT-toetsing (AcICT). Dit college adviseert overheden over nieuwe ICT-systemen, zoals het Digitale Stelsel Omgevingswet (DSO). Het AcICT is kritisch over dit stelsel en signaleert dat bepaalde testmethodes onvoldoende zijn uitgevoerd om gedegen risico-inschattingen te kunnen doen over het stelsel. Minister De Jonge die een besluit moeten nemen over Omgevingswet, staat voor het volgende dilemma: of direct invoeren en het DSO grondig verbeteren als de winkel open is; of goed analyseren wat er mis is om vervolgens te bouwen aan een robuuster systeem. Dat laatste zou jaren uitstel betekenen. De minister kiest daar niet voor, maar wil de Omgevingswet invoeren op 1 juli 2023.

Twee opties dus, minister De Jonge voegde er een scenario aan toe. Niet direct invoeren, niet pas over een paar jaar, maar per 1 juli 2023. Klint denkt er het zijne van.

“De minister doet exact hetzelfde als de vorige keer. Nog een keer een tijdje uitstellen en doorbuffelen. Maar ook deze timing komt weer enorm onder druk te staan. Waar komt dat herhaald uitstellen toch vandaan?”

In de Eerste Kamer werd Klint vorige week het hemd van het lijf gevraagd. Dit duivelse dilemma ligt echter op het bord van de minister, benadrukte hij: “Ik ben maar een simpele software-engineer.”

Software is niet simpel toch?
“Nee, software is niet simpel, het is fascinerend. Het heeft in zich dat het de afstand tot iets dat je graag wilt kleiner maakt. Dat suggereert dat ICT kneedbaar is als klei. Maar naarmate de systemen groter worden, beginnen ICT-systemen op grote, ingewikkelde gebouwen te lijken met muren ertussen en heipalen. Juist aan de voorkant moet je dus goed nadenken over de structuur.”
“En in zijn algemeenheid geldt: hoe groter een project, hoe ingewikkelder. Daarom is het zogeheten GrIT-project van Defensie, dat was bedacht als gigantisch project, na ons advies opgesplitst in 42 deelprojecten. ”

Hoe ingewikkeld is het Digitale Stelsel Omgevingsdienst (DSO)?
“Dat is een bijzonder serieus project met miljoenen regels codes. Projecten vanaf 5 miljoen euro worden bij ons aangemeld. Dit is er een van honderden miljoenen euro’s. Meer in het algemeen zien we het vaak al misgaan in het businessplan. Welke problemen moet het ICT-systeem oplossen, voor wie los je het op en wat zijn de kosten en alternatieven? Bij veel projecten staat niet eens goed beschreven wat het doel is.”

Bij veel projecten staat niet eens goed beschreven wat het doel is

Wat maakt het DSO zo ingewikkeld? Die vierhonderd partijen die er mee moeten werken?
“Er bestaat een landelijke voorziening van meerdere centrale systemen en lokale, decentrale systemen. Die laatste groep wordt door marktpartijen geleverd. Daar is niets mis mee, maar een zorgelijke kwestie is de nieuwe standaard (STOP) die is ontwikkeld. Ik noem dat een polderstandaard. Iedereen die iets wilde, kreeg dat in die standaard. Dat wil je juist niet. Het gevolg is dat commerciële partijen die de deelcomponenten ontwikkelen voor gemeenten en andere overheden te veel opties hebben. Dat maakt de totale trein gevoeliger voor fouten en onderhoud.”

Jullie gaven vaker advies over het DSO? Is daar voldoende mee gedaan?
“Dit was onze vierde advies. Het eerste verscheen in 2017, ik was daar niet bij betrokken, maar je zou dat voor de grap eens terug moeten lezen. Ik vind het visionair. Toen zei men al ‘maak het eenvoudiger, het is te complex.’ Allerlei problemen die wij toen al noemden zien we nu gebeuren. Of er genoeg mee is gedaan? Er zit altijd licht tussen. Kennelijk houden we in Nederland niet van kritiek en dwarsliggers. Al die dingen worden weg-geagendeerd en dat probeert men ook met ons advies te doen. Er wordt wel iets mee gedaan, maar men ziet ons ook als lastpakken. Het ligt dan het meest voor de hand om te zeggen dat wij dingen verkeerd zien.”

Een van jullie conclusies is dat het ontbreekt aan een zogeheten kritieke padplanning. Is dat schrijnend?
“Ja dat is schrijnend. Uit de literatuur is bekend dat projecten waarbij deadlines topdown worden bepaald, nooit de planning halen. Je moet dus juist plannen vanaf de werkvloer. Ik begrijp oprecht niet waarom dat niet gebeurt. Daar kunnen alleen maar politieke redenen voor zijn.”

Ook de manier van testen bekritiseren jullie. Het zogenoemde Indringend Ketentesten. Waarom blijft dat volgens jullie uit?
“Ik kan daar hooguit over speculeren. Ik denk dat er budgettaire redenen zijn of politieke. Maar wij spraken met allerlei mensen met competenties die op dit project zitten. Het is absoluut niet zo dat dit een project van prutsers is.”

Het is absoluut niet zo dat dit een project van prutsers is

Is er voldoende tijd om goed te testen als de minister de wet op 1 juli wil invoeren?
“Ik kan me dat niet voorstellen, maar de wonderen zijn de wereld niet uit. Naar de ‘wagons’ is wel redelijk gekeken, maar niet naar de koppelingen van die trein. Ideaal is dat je voor alle mogelijke paden in de keten scenario’s uitwerkt. Zonder die overzichtsdata kun je geen risicoanalyse uitvoeren. Dat gaat veel verder dan het invoeren van een bestemmingsplan.”

Wat is er precies mis met het DSO?
“Het is onvoldoende vanuit de gebruikers doordacht; de gemeenten, waterschappen en provincies die ermee moeten werken. In eerdere adviezen zeiden we: te complex, te grote stap ineens en een big bang in verschillende dimensies.”

Wie is daar verantwoordelijk voor?
“In Nederland schijnen we voor marktwerking te zijn. Het resultaat is dat alle eindpunten van het DSO door commerciële partijen worden ontwikkeld. Prima, maar dan moet je wel sterk investeren in allerlei testen en strengere eisen stellen aan die pakketten van commerciële partijen, zodat ze goed aansluiten op het landelijke systeem.”

Hoe groot zijn die belangen? Is er veel geld mee gemoeid?
“Zeker. Er zijn partijen bij die aan honderden gemeenten software leveren. Wat die pakketten kosten weet ik niet.”

Gaat het huidige DSO bouwprojecten vertragen?
“Zonder twijfel. Echter ook ons tweede scenario, temporiseren, eerst een half jaar heroriënteren en dan een paar jaar de tijd nemen om een robuuster systeem te ontwikkelen, heeft nadelen. Ook in dat geval zullen er bouwprojecten vertragen. We weten dat nieuw te bouwen windparken in het DSO zijn voorbereid. Verder uitstel betekent dat al die plannen opnieuw moeten worden bekeken. Ook bouwprojecten in grote gemeenten die vooroplopen met de Omgevingswet, zullen in de knel komen om dezelfde reden. Dat maakt dit dossier zo bijzonder ingewikkeld en is een van de redenen dat wij niet zeggen stoppen of doorgaan.”

De optie direct invoeren stond niet in het conceptrapport van jullie, zeggen anonieme bronnen. Klopt dat?
“Nee.”

Het ministerie en uw College hebben een stroeve relatie. U spreekt zelf over ongelukkige interpretatieverschillen over jullie bevindingen. Hoort dat bij dit soort projecten of is dat vervelend?
“Heel eenvoudig. Wij doen deze klus niet om vrienden te maken. Wij willen dat de overheidsautomatisering beter wordt en dat doen met zo objectief mogelijke adviezen. Wrijving is volkomen normaal bij dit soort trajecten. Ik zou het ook niet leuk vinden als ik zo’n rapport over me heen krijg, er wordt ook gewoon keihard gewerkt. Mensen doen hun stinkende best.”

Ik zou het ook niet leuk vinden als ik zo’n rapport over me heen krijg, er wordt ook gewoon keihard gewerkt

U zegt over dit voor bouwers en opdrachtgevers belangrijke ICT-project: complexiteit is de vijand van succes. De minister trekt vooralsnog niet aan de noodrem, voor- en tegenstander shoppen in jullie advies. Moeten jullie als ICT-geweten van Nederland niet veel duidelijker zijn. Ja of nee zeggen?
“Nee. Wij zien heel goed dat beide beslissingen moeilijk zijn, maar het probleem hier is dat je weet dat elke zin die je in een advies opschrijft uit zijn verband kan worden gerukt en dat zien we nu ook al gebeuren. De enige manier om dat te voorkomen is helemaal niets opschrijven, maar dat is niet onze taak… Wat ik nou wijsheid zou vinden… Voer beide scenario’s uit als minister. Buffel enerzijds door en voer de wet op 1 juli als dat kan, maar gebruik die tijd tevens voor een grondige heroriëntatie. Die twee sporen hoeven elkaar niet uit te sluiten.”

Een van jullie leden zei vorige week in de Eerste Kamer: “Ik ben er wel klaar mee.” Iedereen lachte, maar er klonk ook een bepaalde frustratie in door. Bent u er ook klaar mee?
“Nou weet je. Per 1 januari ben ik er sowieso klaar mee, want dan stop ik na acht jaar bij het College. Maar dat is het flauwe antwoord. Het serieuze antwoord luidt zo: wij hebben toegezegd dat we nog een keer met de verantwoordelijken gaan praten over de randvoorwaarden van de volgende testfase. Wij willen niet de bromsnor zijn, maar willen dat de dingen beter gaan.”

Lees ook: