Gemeenten misbruiken plafondbedragen in aanbestedingen: '35.000 euro... hop verdwenen'

Gemeenten, maar ook andere publieke opdrachtgevers, laten aannemers bewust ploeteren met te lage plafondbedragen. Dat zeggen tal van deskundigen tegen Cobouw. “Hongerige aannemers happen toch wel toe, denken sommige wethouders. Ze spelen met vuur. Bouwers pikken dit niet meer.’’
Delen:
Foto: ANP/Evert Elzinga

Te bouwen theaters die te goedkoop op de markt komen, tijdelijke bruggen en infrawerken die tegen ‘dumpprijzen’ in tenders worden aangeboden. Opdrachtgevers maken zich steeds vaker schuldig aan het hanteren van te lage plafondprijzen. Zelfs in aanbestedingen waar ze niet thuishoren gebruiken opdrachtgevers zoals gemeenten ‘maximale maakprijzen’.

De gevolgen kunnen catastrofaal zijn. Aannemers komen er meestal pas achter als al veel reken- en tekenkosten gemaakt zijn. Tegen de tijd dat ze ondervinden dat het plafondbedrag ontoereikend is, hebben ze nog slechts twee opties. Toch inschrijven in de wetenschap dat je verliezen noteert, of wekenlange inspanning overboord gooien en de aanbesteding laten voor wat het is.

Rijkswaterstaat lanceert mega-contract

Lees meer

Tenderkosten gaan in rook op

“Maar de kosten heb je dan al wel gemaakt”, zegt Tim Meijer, directeur en oprichter van Syntera. “Het maken van een EMVI-plan kost gewoon veel. Hij noemt een voorbeeld. “Een gemeente wilde een tijdelijke brug bouwen, maar stelde een specifieke eis aan de grootte van de overspanning. Doe dat nou niet, zeiden wij, dan pakt het fors duurder uit. De gemeente zette toch door. De aanbesteding mislukte en de aannemer die wij hielpen was 35.000 euro kwijt aan tenderkosten. Hop. Verdwenen.”

Meijer windt zich er enorm over op. Helemaal omdat het geregeld voorkomt dat gemeenten of andere opdrachtgevers bewust aannemers laten ploeteren op te lage plafondbedragen. “Dat kost niet alleen veel geld, maar ook een hoop frustratie.”

Leuren met aanbestedingen

Experts weten dat plafondbedragen al zo oud zijn als de weg naar Rome. Toch zien ze dat het instrument dat moet voorkomen dat aannemers te dure plannen maken als ze meer ontwerpvrijheid krijgen, steeds vaker wordt toegepast. Meijer: “We komen ze vaak tegen. Bij ‘best value’ is dat vaste prik en zelfs bij RAW-werken maken we ze mee. En geregeld zijn ze te laag.”

Veelgemaakte fouten

  • Plafondbedrag is goed, maar aannemer duikt.
  • Opdrachtgever hanteert plafondbedrag in traditionele aanbesteding met uitgeschreven bestek.
  • Plafondbedrag wordt onder politieke druk te vroeg en op basis van onderbuikgevoel bepaald.
  • Opdrachtgever kiest bewust voor laag plafondbedrag om prijs te kunnen drukken.

Soms is het onbewust, soms is het kwade opzet. “Ik heb meegemaakt dat alle partijen zeiden: voor die prijs? Dat bestaat niet, maar dan drukte de gemeente toch door. Om niet veel later exact dezelfde, eerder mislukte tender op de markt te zetten. Dat is gewoon leuren. Maar als je 2 euro 50 meeneemt, kom je met een frikadel terug en niet met een biefstuk. Namen van projecten of gemeenten? Die noem ik liever niet. Je komt elkaar toch weer tegen. Gemeenten zelf lopen er ook niet mee te koop. Het is vaak toch geklungel.”

Miljoenenwerken mislukken

Een ezel mag zich dan vaker dan eens aan dezelfde steen stoten. Bouwers beginnen wel door te krijgen dat opdrachtgevers voor een dubbeltje op de eerste rang willen zitten. Dat leert onder meer het verhaal over de onlangs mislukte aanbesteding van de Westelijke Ontsluiting van de Ring om Amersfoort. Het Algemeen Dagblad meldde al dat de aannemers het niet konden maken voor het plafondbedrag van ongeveer 70 miljoen euro. Een mail van ProRail aan de aannemers, die Cobouw in handen kreeg, onderschrijft dat.

“Graag wil ik u langs deze weg mededelen dat ProRail zich genoodzaakt ziet om de aanbestedingsprocedure van “Amersfoort Westelijke Ontsluiting WOA” te onderbreken”, schreef ProRail. “De reden: er zaten te grote verschillen tussen de ramingen van gegadigden en het plafondbedrag.”

Amersfoortse wethouder kreeg deksel op neus

De gemeente Amersfoort wil niets loslaten over de aanbestedingskwestie die voor haar een onverwachte wending kreeg. “Het ligt best gevoelig”, verklaart een woordvoerder van de gemeente Amersfoort. “Ik weet niet of we hier op willen reageren. Misschien is het niet zo handig, hier nu iets over te zeggen.”

Rijkswaterstaat past plafond aan

Een deelproject van de Zeetoegang IJmond is in april 2020 stopgezet. Het plafondbedrag was volgens de bouwers te laag. Rijkswaterstaat paste het bedrag met 12 miljoen euro naar boven aan. De aanbesteding is medio juli opnieuw gestart.

Precies een jaar geleden wist verantwoordelijk wethouder Hans Buijtelaar de krant (AD) echter nog wel te vinden. Vol bluf en overtuiging zei hij dat niets het project van de keistad van bijna 70 miljoen euro nog in de weg stond. “De stikstofcrisis kan de prijs van de rondweg drukken”, zei de wethouder. De aanbesteding liep vast. Het fietspad van circulair beton moest worden geschrapt en over nog tal van andere ambities ging de kaasschaaf. Het mocht niet baten. Politicus Buijtelaar kreeg de deksel op zijn neus. Binnenskamers spreken bouwers nog schande van zijn uitspraak.

(het verhaal gaat verder onder de afbeelding)

Illustratie: Pascal Tieman

Tal van voorbeelden

Amersfoort is absoluut niet de enige opdrachtgever die plafondbedragen hanteert die soms wel twintig tot dertig procent te laag liggen. Zo bevestigt Rijkswaterstaat dat het in april dit jaar ook misging bij de aanbesteding van de selectieve onttrekking IJmond (bij de Zeesluis IJmuiden om zout water terug naar zee te brengen). “De geselecteerde marktpartijen gaven aan en konden beargumenteren dat ze dit deelproject niet konden maken voor het plafondbedrag van 40 miljoen euro dat in het contract was opgenomen”, verklaart een woordvoerder van Rijkswaterstaat. Inmiddels is het bedrag naar boven bijgesteld en zijn er weer gesprekken met aannemers.

Bekende voorbeelden van projecten waar nauwelijks aannemers voor te porren waren, zijn ook de A9 (Amstelveen), de A15 en de N206. Het bekendste voorbeeld is misschien wel de Zuidasdok die binnenkort opnieuw en in delen op de markt komt, voor een veel hoger bedrag. Ook op gemeentelijk niveau zijn er voorbeelden bekend waar het plafondbedrag de vijand bleek.

ProRail liep al eerder tegen de lamp

Zo durfde in 2018 geen bouwer het aan om het station van de gemeente Ede op te knappen. Het budget van 81 miljoen euro werd te krap bevonden. Waarschijnlijk komt het project in 2021 opnieuw op de markt. In Den Bosch kunnen ze ook meepraten over te lage plafondprijzen. Voor het nog altijd omstreden theaterproject de Parade vond de gemeente pas na aanbestedingspoging drie een bouwer. Eind maart 2017 viel het doek voor de eerste keer. BAM en Ballast Nedam gaven allebei te kennen dat ze het niet voor het bedrag van 55 miljoen euro en de bijbehorende risico’s konden maken.

Aanbestedingsdeskundigen sluiten zich aan bij het verhaal van Meijer. Ook zij zien dat opdrachtgevers onbewust, maar ook opzettelijk hongerige aannemers met dumpvergoedingen opzadelen. “Allereerst is er natuurlijk de politieke drive om ‘fictief’ geld te besparen, want met hoge bedragen kom je niet tot een bestuurlijk akkoord’’, zegt één van de experts die niet met naam en toenaam wil worden genoemd. ‘‘Opdrachtgevers, maar ook hun adviseurs, hebben daarbij nauwelijks benul van het feit dat de ontwerpkosten en indirecte bouwkosten explosief zijn gestegen.”

(het verhaal gaat verder onder de foto)

Den Bosch, sloop van het theater aan de Parade: Foto: Marc Bolsius

‘Opdrachtgevers doen maar wat’

“Om nog maar te zwijgen over de opdrachtgevers die alles tot in detail willen hebben uitgezocht. Daarvoor zijn allerlei complexe systemen bedacht met een forse administratieve rompslomp. De stafkosten zijn exponentieel gestegen, de loonkosten nog daargelaten en aannemers brengen hogere risico-opslagen in rekening, omdat ze geen bleeders meer willen lopen. Opslagen van 30 procent op directe kosten zijn echt verleden tijd.”

Jasper Ponte, partner bij de Brinck Groep, expert op het gebied van projectmanagement, aanbesteden en contracteren, vroeg in 2019 op LinkendIN al aandacht voor het misbruiken van plafondbedragen. De veelzeggende kop van zijn bijdrage luidde: ‘Plafondbedragen? Linke soep of goed idee? Ponte licht toe: “Veel partijen bijten zich stuk op plafondbedragen. In allerlei opzichten gaat het mis. De plafondbedrag heeft een functie, maar je moet als opdrachtgever wel begrijpen wanneer en hoe je het moet toepassen. De theorie erachter wordt in de praktijk niet altijd goed toegepast.”

Plafondbedragen op verkeerde plekken

Hij ziet het op tal van manieren misgaan. “De meest gemaakte fout? Plafondbedragen in traditionele contracten waar het hele bestek al is uitgeschreven. Dan zou je als aannemer al moeten weten dat er iets mis is. De tweede fout die wordt gemaakt: te lage plafondbedragen door politiek opportunisme. Dan gaat de raad eerst vergaderen over de prijs, terwijl nog niet eens duidelijk is hoe het gebouw eruit komt te zien. Het bedrag dat dan valt, gaat een eigen leven leiden. Maar komt een opdracht pas drie jaar later op de markt (en dat gebeurt vaak) dan ben je al de klos. Of het weleens goed gaat met plafondbedragen? Natuurlijk. Maar het valt of staat bij de vraag of een plafondbedrag realistisch is of niet.”

Misbruik van plafondbedragen

Experts komen geregeld plafondbedragen tegen in aanbestedingen tegenkomen waar ze niet thuishoren. Rijkswaterstaat zegt wel een strikte strategie te voeren. “Wij hanteren plafondprijzen alleen bij (grotere) integrale projecten, waarbij meerdere oplossingsrichtingen mogelijk zijn en veel verschillende soorten werkzaamheden plaatsvinden. Of bij projecten waarbij veel ruimte is voor de meest optimale oplossing binnen het beschikbare budget.”

Ponte adviseert opdrachtgevers niet altijd plafondbedragen toe te passen. “Ze hoeven echt niet bang te zijn dat bouwers dan te hoge prijzen rekenen. Zelfs zonder een plafond voelen aannemers de druk om niet te hoog in te schrijven. Een groter risico op prijsafspraken? Welnee. Ik geloof echt niet dat dat nog gebeurt.”

‘Er zullen ontslagen vallen’

Een ervaringsexperts die anoniem wil blijven, denkt dat de meeste aannemers inmiddels wel op hun hoede zijn. De gevolgen zullen groot zijn, voorspelt hij. “Ja, de markt heeft nog steeds werk nodig, maar inschrijven tegen afbraakprijzen gaat er meer en meer uit. Het gevolg zal zijn dat orderportefeuilles mede door de stikstofcrisis én door voorzichtigheid bij marktpartijen de komende jaren minder zijn gevuld. Ontegenzeggelijk houdt dat in dat er ontslagen gaan vallen. En marktpartijen die tegen beter weten in wel blijven inschrijven tegen onmogelijke prijzen – en die zijn er nog steeds – vallen vanzelf om. Ook dat leidt tot werkloosheid.’’

Toon meer respect voor bouwbedrijven, besluit hij. “Kom in de toekomst met realistische plafondbedragen. Je kunt je niet te veel van dit soort zeperds permitteren. Met een uitstel van zes maanden hoopt ProRail zich administratief in te dekken. Maar los daarvan, welke partij heeft na een jaar amateurisme nog zin in een prijsvechterswerk? Dit is een risico dat aanbesteders lopen met onder andere het bepalen van te lage plafondbedragen.”

Waarom geen vloerbedrag

ProRail heeft ondanks enkele verzoeken nog niet gereageerd op vragen van Cobouw. Bij de gemeente Amersfoort houden ze ook na een week overpeinzen de kaken stijf op elkaar. “Helaas. Op dit moment kunnen we niet meewerken. De aanbesteding staat on hold”, meldt de woordvoerder.

Tim Meijer van Syntera komt vaker tegen dat gemeenten niets loslaten over te lage prijsplafonds. “Er wordt veel gezwegen. Men loopt hier niet mee te koop. Het is ook gewoon knullig.” Ook hij is voorzichtig met het noemen van namen en voorbeelden. “Maar als je twintig aannemers belt, zullen ze allemaal bekend zijn met dit fenomeen. Of ik fan ben van plafondbedragen? In relatie tot best value-contracten is het een must, maar door marktwerking is het vaak ook niet nodig. Zolang er behoefte is aan werk, hoef je je als opdrachtgever geen zorgen te maken dat het onnodig duur wordt. Je zou ook kunnen werken met een vloerbedrag. Daarmee voorkom je prijsduiken en laat je als opdrachtgever echt zien dat je weet waar je het over hebt. Omdat je een goede raming maakte.”

Serie: Tegen de grens van aanbesteden

Dit artikel past in de serie ‘Tegen de grens van aanbesteden’. In deze reeks spreekt Cobouw-journalist Thomas van Belzen met bouwers, juristen, wetenschappers, opdrachtgevers en aanbestedingsdeskundigen over de huidige manier van aanbesteden. Aanleiding is onder meer de aanhoudende kritiek op risicobepalingen in contracten. Eerdere verhalen uit deze serie:

Reageren?

Heeft u opmerkingen, vragen of tips voor verhalen over aanbestedingen? Mail de auteur van dit artikel via thomasvanbelzen@vakmedianet.nl.