Stikstof gijzelt de bouw: dit is wat we tot nu toe weten

De bouwsector wacht met smart op oplossingen, echte concrete maatregelen. Nu al komen naar schatting 18.000 projecten stil te liggen door de uitspraak van de Raad van State die eind mei een bom legde onder het Nederlandse stikstofbeleid. Het EIB voorspelt een krimp van 6 miljard euro voor de bouwsector en ABN Amro ziet ruim 70.000 banen op de tocht staan.
Delen:

Het goede nieuws is dat geen enkel bouwproject in uitvoering tegen het stikstof-probleem zal aanlopen. Zodra de bouw start zijn vergunningen immers definitief en is er geen risico op vertraging of ingrijpen als gevolg van stikstof. Het slechte nieuws is dat alle projecten in de pijplijn wel risico lopen op vertraging en daarmee loopt de bouw potentieel miljarden aan toekomstige omzet mis.

Politiek Den Haag is verdeeld en het kabinet worstelt met de boeren. Half november is het eerste pakket van spoedmaatregelen genomen: De snelheid wordt in maart verlaagd tot 100 kilometer per uur, de koeien gaan op dieet en de eerste varkensboeren worden uitgekocht. De extra stikstof-ruimte wordt voor 70 procent gestoken in het vlottrekken van de bouw. Begin februari heeft de ministerraad een tweede pakket neergelegd met ruim een half miljard euro om boeren uit te kopen. Daarnaast wordt het mogelijk om overtollige stikstofruimte gaan verhuren, bijvoorbeeld voor de bouwfase van projecten.

Het EIB voorspelt ondertussen een nieuwe bouwcrisis en een krimp van de sector van 6 miljard euro. ABN Amro berekende al eerder een omzetverlies van 14 miljard euro voor de komende vijf jaar waarbij 70.000 banen op de tocht staan. Overigens proberen milieuorganisaties alsnog ook projecten met een vergunning aan te vechten bij de rechter, zoals de Amercentrale. De Raad van State heeft gezegd dat onherroepelijke vergunningen onaangetast en in stand zullen blijven, maar dit laat onverlet dat vergunningen mogelijk worden ingetrokken als ze in strijd met een wettelijk voorschrift zijn afgegeven. Dat betreft vooralsnog geen lopende bouwprojecten.

Onvoorspelbaar en onbeheersbaar

Bouwend Nederland heeft een meldpunt ingesteld en ook AFNL en VNG proberen in kaart te brengen om hoeveel projecten het nu daadwerkelijk gaat. Bij de aannemersfederatie komen berichten binnen dat MKB-bouwers op omvallen staan.

Tijd voor actie, niet meer achter de schermen, maar buiten. Eind oktober voerden de bouwers actie op het Malieveld in Den Haag. Meer dan duizend stuks materieel en duizenden mensen voerden het grootste bouwprotest in twintig jaar. Het leverde geen directe resultaten op, maar de aanwezigheid van vier bewindspersonen op het podium gaf wel aan dat het kabinet is doordrongen van de urgentie.

Daarnaast heeft de Raad van State zelf 130 lopende rechtszaken over bouwprojecten op het oog waar stikstof een rol speelt. Aanvankelijk werden de lijsten geheim gehouden, nu blijken er meer dan 18.000 projecten op de tocht te staan.

Zeker is dat stikstof voorlopig een nieuw onvoorspelbaar en onbeheersbaar risico is waar bouwers rekening mee moeten houden in de tender- en planfase. Stibbe advocaten zette het juridische traject op een rij en waarschuwt voor bestemmingsplannen die niet onherroepelijk zijn. Concreet voor een bouwer betekent dit dat orderboeken zich op termijn lastiger laten vullen, simpelweg omdat projecten later loskomen. De pijplijn loopt vast met het risico op grote bouwproppen later, als mogelijk ineens wel een oplossing is gevonden.

Wake-up

Hoewel het effect indirect is en nog even op zich zal laten wachten, maken de topmannen zich inmiddels zorgen over de opdrogende bouwstroom. Een treinongeluk in ‘slow motion’, waarschuwt VolkerWessels. De BAM-CEO heeft het over een ‘wake-up-call’ en Heijmans hoopt op tijdig ingrijpen van de overheid, zoals bij de fijnstof-problematiek tien jaar terug.

Wat is stikstof?

De nieuwe landelijke Programmatische Aanpak Stikstofdeposities pakt nadelig uit voor kleinere bouwprojecten signaleert LievenseCSO.

Ongeveer 80 procent van onze atmosfeer bestaat uit stikstof of N2 stikstofgas. De term ‘stikstof’ zoals bedoeld en gebruikt in de stikstofproblematiek heeft betrekking op een verzameling chemische verbindingen met het atoom stikstof (N). In geoxideerde vorm heten die verbindingen stikstofoxiden (NO en NO2 Stikstofdioxide, ook wel weergegeven als NOx Stikstofoxiden) en in gereduceerde vorm, ammoniak (NH3 ammoniak).

Stikstofoxiden (NOx) komen in de lucht, vooral uit de uitlaatgassen van het verkeer en de uitstoot van industrie.

Ammoniak (NH3) komt met name van dieren in de veeteelt. En voor een klein deel uit overige bronnen zoals industrie, de bouw en het verkeer. Boeren gebruiken mest van dieren en kunstmest om hun land te bemesten. Een deel van die mest verdampt als ammoniak en komt in de lucht. Bron: RIVM

Globaal is duidelijk dat het gaat om alle bouwplannen in de buurt van de Natura 2000-gebieden waarvoor de vergunningen nog niet definitief zijn afgerond. Het gaat om 160 gebieden – waarvan 118 extra stikstofgevoelig –  verspreid over heel Nederland (zie kader hieronder), maar de verwachting is dat de gevolgen het meest gaan knellen in de Randstad.

Achteraf wordt vooraf

Concreet gaat het om infra-projecten als de Ring Utrecht en de ViA15, de Afsluitdijk, knooppunt Hoevelaken, de A9 Halsteren en om Lelystad Airport en ook circuit Zandvoort en de Zuidasdok/A10. De aanbesteding voor de N35 is voorlopig in de ijskast geplaatst.

Daarnaast dreigt ook voor de bouw van 1 miljoen extra huizen vertraging in plaats van de zo gewenste versnelling. De woningbouwers rekenen op een halvering van het aantal bouwvergunningen tot 35.000 woningen in 2020.

Zij trokken onder leiding van de Neprom aan de bel bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en dringen aan op tijdelijke stikstofdrempels om de vergunningen weer vlot te trekken. Temeer omdat de bouw een relatief bescheiden rol speelt in de stikstofuitstoot, maar wel onevenredig veel last heeft van de gevolgen. “Honderd koeien veroorzaken 200 keer meer stikstof dan honderd huizen.”

Bij de woningbouwlocaties staan vliegveld Valkenburg en Utrecht Merwedekanaalzone concreet op de tocht, samen goed voor meer dan 10.000 woningen. Daarnaast zijn vele kleinere projecten ‘on hold’ gezet na  de uitspraak van de Raad van State eind mei over PAS.

In totaal gaat het om meer dan 18.000 projecten en nog eens ruim 100 grote Rijksprojecten. De Raad van State schrapte meteen veertien projecten. De woningbouwproblemen krijgen de hoogste prioriteit van het kabinet dat begin november 500 miljoen euro opzij zette voor oplossingen.

De rechter zette een streep door het beleid van het kabinet om achteraf maatregelen te mogen treffen om stikstof-uitstoot terug te dringen. Opvallend is dat de hoogste rechter bij invoering van het beleid al waarschuwde voor de wankele basis. Door het kabinet terug te fluiten is het nu wel nodig dat een bouwvergunning moet wachten op een positieve beoordeling over stikstof. De gevolgen zijn enorm, beseft nu ook het kabinet. Het was opvallend te noemen dat bij Prinsjesdag stikstof nauwelijks een onderwerp was, terwijl 53 MIRT infra-projecten op de risicolijst staan. De onzekerheidsmarge neemt enorm toe, blijkt onder meer uit de inkoopplanning van Rijkswaterstaat.

Hoe is stikstof aan te pakken?

Alleen milieuorganisaties lijken blij met de uitspraak, want bijna niemand zit te wachten op de extra complicatie en de onverwachte spaak in het wiel bij bouwplannen. Het is niet voor niets dat het kabinet in allerijl oud-minister Johan Remkes aan het werk zette om een oplossing te forceren. Het rapport biedt echter voor de korte termijn geen oplossingen, hoewel dat wel de opdracht was.

Van de bouw tot het verkeer en van veehouderijen tot de industrie: overal waar stikstofuitstoot plaatsvindt, moet de uitstoot omlaag, adviseert het adviescollege stikstofproblematiek. “Kiezen moet, niet alles kan”, is zijn boodschap waarbij de commissie concreet adviseert in te zetten op uitkoop van boeren en verlaging van de maximum snelheid op snelwegen. Daarmee wordt ruimte gecreëerd voor bouwprojecten, is de gedachte.

Remkes: “De stikstof moet omlaag, de natuur moet herstellen. Er zijn noodmaatregelen nodig, maar het kabinet moet kiezen.” Voor de bouw geldt: ga zo snel mogelijk modulair, energieneutraal, circulair en natuurinclusief bouwen. Remkes wil dat via vergunningen en aanbestedingseisen afdwingen. “Energieneutraal bouwen en circulariteit zijn op die manier af te dwingen. Dat doen overheden, dus dat is relatief makkelijk te regelen.”

Commissie Remkes

  1. Johan Remkes, tevens voorzitter
  2. prof.dr. Elbert Dijkgraaf
  3. mr.dr. Annelies Freriks
  4. drs. Gerben Jan Gerbrandy
  5. Hester Maij MBA
  6. ir. Annemieke Nijhof MBA
  7. Elisabeth Post Msc
  8. prof.dr.ir. Rudy Rabbinge
  9. dr. Martin Scholten
  10. prof.dr. Louise Vet

Het kabinet heeft kort daarna besloten om alle aanbevelingen van Remkes over te nemen en verwacht dat het afgeven van vergunningen weer op gang komt. De bouwsector vindt het allemaal nog niet snel genoeg gaan, al zien de koplopers in duurzaam bouwen wel genoeg kansen.

Dat het probleem nu zo acuut de kop opsteekt is het gevolg van de struisvogelpolitiek van het kabinet. Het ministerie van Landbouw dacht het Europese stikstofbeleid te kunnen ontwijken met een toets achteraf, maar werd keihard teruggefloten door het Europese Hof met aansluitend de Raad van State.

De rechters toetsen de regels van het kabinet op effectiviteit en zette een streep door het beleid. Onder leiding van minister Carola Schouten moet er nu nieuw beleid komen dat opnieuw zal worden getoetst bij de rechter. Het aanpassen van de drempelwaarde lijkt echter geen reële optie.

Een eerste stapje is het rekenmodel Aerius. Met dit aangepaste model (klik hier) kunnen kleine projecten worden doorgerekend die niet in de buurt liggen van een natuurgebied. Op basis van een positieve uitslag, krijgt zo’n project alsnog een vergunning. De oplossing voor een handjevol kleine projecten, maar geen echte oplossing. Bij het rekenmodel van het RIVM geldt overigens een foutmarge van 30 procent.

Het zure is dat de bouwsector zelf maar bitter weinig kan doen en vooral moet afwachten. Het stikstof-probleem staat met stip op nummer 1 van de probleemdossiers die de sector frustreren.  Prof. Jan Rotmans riep de gww-sector op om vooral zelf ook stappen te nemen om materieel te vergroenen en andere stappen te nemen in de richting van een stikstofvrije bouwplaats. Gijs Temeer van de stichting SKAO filosofeert al over een stikstofladder om via de gunning stikstof terug te dringen. VolkerWessels heeft inmiddels een filter ontwikkeld om stikstof af te vangen als materieel stil staat te draaien.

Minister Carola Schouten heeft de voortrekkersrol om naar een oplossing te zoeken. Foto: Martijn Beekman / Ministerie van LNV

Maatregelen die stikstof terugdringen

Bouwend Nederland dringt aan op een noodwet en wil een overzicht met “bewezen maatregelen” waarmee de stikstofneerslag kan worden teruggedrongen. Stilvallen van de bouwstroom kan niet de bedoeling zijn, veronderstelt de belangenvereniging. Om welke ingrepen dat zou kunnen gaan, weet nog niemand. Het Rijk heeft alvast een aantal prangende vragen met antwoorden op een rij gezet.

De uitstoot van stikstof is dan ook geen simpel probleem. De lucht bestaat en bestond altijd al voor een groot gedeelte uit stikstof. Landbouw, verkeer en industrie zijn de grote boosdoeners als het gaat om extra uitstoot. Halvering van de landbouw is al geopperd. Het terugdringen van de veestapel en dus de ammoniak-uitstoot, klinkt het vaakst als potentiële oplossing.

De maximum-snelheid terugbrengen naar 100 kilometer per uur zou ook een oplossing kunnen zijn. Beide opties liggen politiek gevoelig, maar worden nu wel doorgevoerd heeft de ministerraad besloten. Hoe dat precies uitwerkt is nog onduidelijk. Een regeling voor de uitkoop van varkensboeren is meteen van kracht geworden. “Verder op de pof leven is geen optie”, lichtte Rutte zijn ‘rotmaatregelen’ toe in de Tweede Kamer.

ADC-toets

Te veel stikstof heeft als gevolg dat de grond wordt verrijkt en dat allerlei plantensoorten extra hard gaan groeien en dat daardoor de kwaliteit van grondwater verslechtert. Bewijs maar eens dat jouw bouwproject daar niet aan bijdraagt. Dat is niet simpel, maar wel de bedoeling.

Tot nog toe kan dat alleen met de zogenoemde ADC-toets. Projecten die de toets doorstaan, kunnen gewoon doorgaan. Dat zijn er echter tot op heden slechts twee, de Blankenburgtunnel en de A67 Veldhoven. Begin maart gaf de Raad van State ook weer voor het eerst groen licht voor de overnachtingshaven in Lobith dat eerder werd stilgelegd. Het aantonen van ‘dwingende noodzaak’ en onderzoek naar alternatieven lijken van doorslaggevend belang om zo’n toets met succes te doorlopen. Ook moet extra uitstoot worden gecompenseerd via andere maatregelen. Remkes heeft overigens gewaarschuwd geen al te hoge verwachtingen te hebben van de toets.

De minister zet de werking van de toets uiteen in een brief aan de Tweede Kamer: Via een zogenaamde ADC-toets kan alleen toestemming worden verleend “als wordt aangetoond dat alternatieven ontbreken (A), sprake is van een dwingende reden van groot openbaar belang (D) en compenserende maatregelen worden g

Spoedpakket stikstof

  • Verlaging maximumsnelheid, ruimte voor zeven grote infraprojecten
  • Landbouw: aanpak ammoniak via voer
  • Noodwet: voor dijkverhogingen en waterprojecten
  • Instelling Stikstofregister
  • Perspectief voor natuur: status kleine natuurgebieden
  • Openstelling drie stortdepots, voor PFAS grond en bagger

Nog te verwachten

  • Drempelwaardes voor stikstof en PFAS
  • Gevolgen voor Schiphol en Lelystad
  • Uitkoop boerenbedrijven
  • Opheffen/samenvoegen ‘lastige’ natuurgebieden
  • Stikstof-eisen in aanbesteding: bouwfase
  • Stikstof-eisen aan bouwprojecten: na oplevering

etroffen (C). Ook de mogelijkheden voor het gebruik van de ADC-toets is onderdeel van het advies van het adviescollege.” Daarbij wijst Schouten erop dat er bronmaatregelen nodig zullen zijn en dat daarbij geen taboes gelden.

Het kabinet heeft inmiddels een spoedpakket aangenomen om extra stikstof-ruimte te creëren. De snelheid op snelwegen wordt verlaagd, de koeien gaan op dieet en er komt een noodwet voor dijken.

Papierwinkel

Voor een lastig probleem bestaat geen simpele oplossing. Alles valt of staat met hoe streng de regels worden toegepast. Met andere woorden; hoe serieus neemt het kabinet de uitstoot van stikstof? Zijn er allerlei uitzonderingen mogelijk op de toets, dan zijn de dreigende problemen snel opgelost.

De papierwinkel rond bouwprojecten wordt iets verder uitgebreid, maar zal geen obstakel meer vormen in de uitvoering. Deze weinig charmante oplossing biedt soelaas voor de bouw, maar niet voor het stikstof-probleem.

Voorlopig weet nog niemand hoe snel het stikstof-probleem wordt opgelost en vormt de uitspraak een nieuw onbeheersbaar risico waar bouwers terdege rekening mee moeten houden.

Wat is het probleem met stikstof?

Op 29 mei deed de Raad van State een uitspraak over het Programma Aanpak Stikstof (PAS) die voor de bouwsector verstrekkende gevolgen heeft. De rechters oordeelden dat het PAS niet voldoet als wettelijk beoordelingsinstrument voor toestemming voor activiteiten die extra uitstoot van stikstof veroorzaken. Nederland handelt in strijd met de Europese regels volgens de Raad van State. De uitspraak bepaalt dat op voorhand duidelijkheid moet bestaan over de effecten van de compenserende maatregelen voor de stikstof-uitstoot.

Alle bouwprojecten die stikstof uitstoten, moeten vanaf nu aantonen dat zij geen significant effect hebben op 118 van de ruim 160 Natura 2000-gebieden in Nederland. Dit zijn de gebieden die te maken hebben met een overbelasting door stikstof. En als dat significante effect er wel is, moeten opdrachtgevers aantonen dat er geen alternatieven zijn, er voor de bouw een dwingende reden is van openbaar belang en aangeven welke compensatiemaatregelen ze nemen.

De uitspraak heeft effect op de bouw van bedrijventerreinen, woningen en de aanleg van infrastructuur zoals snelwegen, sluizen en dijkverhogingen. Niet alleen grote projecten worden geraakt, ook de kleine projecten moeten eraan geloven. In verband met de uitspraak zijn er in totaal zo’n 130 zaken aangehouden die bij de Raad van State liepen omtrent omgevingsvergunningen, tracébesluiten en bestemmingsplannen. Klik hier voor een overzicht van het Rijk van alle 160 PAS-gebieden.

Alle Natura2000 gebieden. In kaart gebracht door het Rijk.

Doorberekening van het RIVM wijst uit dat de snelheidsverhoging tot 100 km per uur niet genoeg helpt in Utrecht, Noord- en ZuidHolland, Bron: RIVM