nieuws

Complexiteit materie belemmert onteigeningen kop

bouwbreed Premium

Gebiedsontwikkeling waarbij sprake is van publiek-private samenwerking (pps) onderscheidt zich van andere ruimtelijke projecten vanwege de rolverdeling tussen de overheid en marktpartijen. Bieden juridische kaders kansen, leveren ze belemmeringen op en wat is de beste manier om de ruimte die deze kaders bieden in te vullen?

De Wet ruimtelijke ordening (Wro) is (nog) zo opgezet dat voor het gros van de ruimtelijke projecten het bestemmingsplan op gemeentelijk niveau het enige ruimtelijke plan is dat burgers en bedrijven rechtstreeks bindt en op grond waarvan uiteindelijk de bouwvergunning wel of niet wordt afgegeven. De praktijk laat zien dat ruimtelijke (gebieds)ontwikkeling vaak wordt geïnitieerd los van de inhoud van een bestemmingsplan. Eerst wordt het ruimtelijk beleid vertaald in stedenbouwkundige- of zelfs bouwplannen voordat het wordt opgenomen in het bestemmingsplan. Het bestemmingsplan heeft dan een volgend karakter.

Vroeg stadium

Dit geldt ook wanneer over de planologische invulling van een gebied in een vroeg stadium afspraken worden gemaakt tussen gemeenten en marktpartijen. De gemeente zal bij een pps de inspanningsverplichting op zich nemen het bestemmingsplan zodanig te wijzigen dat de uitvoering ervan planologisch mogelijk wordt. Ook verplicht de gemeente zich vaak om de behandeling van vergunningaanvragen voortvarend te behandelen en te streven naar verlening ervan. Behalve de gemeente hebben ook het rijk en de provincie taken, instrumenten en bevoegdheden. De rijksoverheid kent de bevoegdheid een structuurvisie vast te stellen. Zo’n structuurvisie bevat de hoofdlijnen voor de voorgenomen ruimtelijke ontwikkeling van het Nederlands grondgebied of een gedeelte daarvan. Ook kunnen structuurvisies worden vastgesteld voor bijvoorbeeld de (hoofd-)infrastructuur of de groene ruimte. Structuurvisies zijn voor gemeenten, waterschappen of provincies niet bindend. De verantwoordelijke minister heeft wel de bevoegdheid rechtstreekse aanwijzingen te geven. De provincie heeft analoog aan het rijk een provinciale ruimtelijke verordening. Daarin kunnen door provincies uitspraken worden opgenomen over bouwen in rivierbeddingen of in het buitengebied, de omvang van bedrijventerreinen of de mogelijkheden voor perifere detailhandel. Tegen een verordening kan geen beroep worden ingesteld bij de administratieve rechter, alleen maar bij de burgerlijke rechter.

Het grondbeleid is in aanvulling op het ruimtelijk beleid noodzakelijk om ervoor te zorgen dat de grond ook daadwerkelijk in handen komt en blijft van de partijen die gebiedsontwikkeling willen realiseren. Vaak gebeurt dit door middel van aankoop, al dan niet vrijwillig. Wie de gronden verwerft is van grote invloed op de manier waarop publieke en private partijen hun samenwerking inrichten. Ook bepaalt dit bij wie de opbrengsten van een gebiedsontwikkeling terechtkomen.

Als er geen mogelijkheden zijn tot vrijwillige verkoop dan zal het voorkeursrecht al dan niet in combinatie met onteigening worden ingezet. Wanneer de gemeente een actieve grondpolitiek voorstaat via het traditionele model, waarbinnen de gemeente de benodigde gronden zelf verwerft, bouw- en woonrijp maakt en vervolgens uitgeeft aan private partijen, is dat van belang voor de relatie met marktpartijen. Voorkomen zal zo worden dat private partijen grondposities innemen.

Voorkeursrecht

Een andere manier is dat het voorkeursrecht wordt ingezet, zodat gronden na verwerving betrokken kunnen worden in de pps-samenwerking. Het komt namelijk zelden voor dat pps-partners samen alle gronden binnen een plangebied bezitten. Vaak is sprake van een – soms substantieel deel – nog niet door marktpartijen of de gemeente of andere publieke partijen verworven gronden. Alle betrokkenen hebben er belang bij dat deze resterende gronden niet worden verworven door andere marktpartijen. Hierdoor ontstaat immers versnippering van grondeigendom, waardoor samenhangende afspraken over de realisering van een programma, de inrichting van het plangebied en het evenredig verdelen van grondexploitatiekosten worden bemoeilijkt.

Tussen onteigening en voorkeursrecht bestaat een nauwe relatie. Het voorkeursrecht is een passief instrument, dat eigenaren niet tot verkoop verplicht. Het voorkeursrecht heeft betekenis in combinatie met een actief instrument: onteigening. De essentie van de combinatie is dat door de vestiging van het voorkeursrecht wordt voorkomen dat grond wordt overgedragen aan marktpartijen die zich kunnen beroepen op het zelfrealisatiebeginsel en die daardoor niet kunnen worden onteigend. De eigenaar die zich geconfronteerd ziet met het voorkeursrecht en die zich niet op dat zelfrealisatierecht kan beroepen (omdat hij niet bereid en/of in staat is het nieuwe bestemmingsplan te realiseren) rest dus niets anders dan zijn onroerende zaken ofwel aan de gemeente aan te bieden, dan wel te zijner tijd te worden geconfronteerd met onteigening.

Ontwikkelaars en bouwbedrijven die gronden hebben verworven en die bereid en in staat zijn om de gegeven bestemming op de door de gemeente gewenste wijze te realiseren, kunnen volgens vaste Kroonjurisprudentie niet worden onteigend. Het op deze wijze – namelijk onder dreiging van onteigening – in de richting van private grondeigenaren die zelf willen realiseren strak hanteren van het onteigeningsinstrument is geen gemeengoed. Er zijn maar weinig gemeenten bereid onteigening systematisch in te zetten. Dit komt door de complexiteit van de materie, in combinatie met een zekere bestuurlijke terughoudendheid.

Reageer op dit artikel