nieuws

Peperdure Noord-Zuidlijn miste kosten-batenanalyse

bouwbreed

Een overtreding heeft Amsterdam niet begaan, maar vreemd is het wel dat geen kosten-batenanalyse is uitgevoerd voor de bouw van de Noord-Zuidlijn. Vorige week werden de gevolgen daarvan weer pijnlijk duidelijk, zag hoogleraar Bert van Wee van de TU Delft. De bouwprijs werd weer met 200 miljoen euro opgeschroefd.

Over de laatste kostenoverschrijding

Elk voorjaar is het raak. Het projectbureau Noord-Zuidlijn meldt weer een kostenoverschrijding met 100 miljoen euro of meer. De gemeenteraad mag zich er over buigen, maar staat steevast met de rug tegen de muur en kan niets anders dan goedkeuren. Bij het Rijk kan de gemeente niet aankloppen, want dat heeft zijn bijdrage al jaren geleden bevroren op 1,1 miljard euro. De teller staat nu op ruim 2 miljard totaal, terwijl het project ooit werd aangenomen op een prijs van 1,4 miljard.
Hoogleraar Transportbeleid en Logistieke Organisatie, prof.dr.ir. Bert van Wee van de TU Delft is er nauwelijks nog verbaasd over. Volgens hem ging het al fout bij de start. De overheid had in 2000 bepaald dat er alleen nog besluiten mochten worden genomen over grote infrastructurele projecten als daaraan een gedegen kosten-batenanalyse ten grondslag zou liggen. Dit omdat daarvoor de kosten van twee andere grote infraprojecten, de hsl-zuid en de Betuweroute, gierend uit de hand liepen.
De gemeente Amsterdam viel als lokale overheid buiten die verplichting en liet zo’n analyse achterwege. Maar fraai vindt Van Wee het niet; het komt de democratische besluitvorming niet ten goede. Of er tot 2015, het naar boven bijgestelde opleveringsjaar van de metroverbinding, nog zeven maal 100 miljoen euro bij komt, durft hij niet te zeggen. In de eindfase lopen de meerkosten vaak niet meer zo sterk op, maar dat de gemeenteraad nog een paar keer flink zal moeten slikken, staat voor hem vast.
Terwijl zo’n kosten-batenanalyse eigenlijk nog maar het begin is, vindt Van Wee. De baten zijn op dit moment redelijk goed in kaart te brengen. Die bestaan in het geval van de Noord-Zuidlijn uit de exploitatieopbrengsten (inkomsten van de kaartjesverkoop aan de reizigers), extra baten voor de reizigers (het verschil tussen wat een reiziger zou willen betalen, en de kosten van kaartjes). Plus, schat hij, zo’n 10 procent indirecte baten, omdat de verbeterde infrastructuur bijvoorbeeld nieuwe internationale bedrijven aantrekt of de arbeidsmarkt beter functioneert.
Maar voor een reële berekening van de kosten is een verfijnder model nodig dan nu beschikbaar is. Van Wees collega Bent Flyvbjerg werkt daar momenteel aan binnen de faculteit Techniek, Bestuur 0x26 Management. De leerstoel van de Deen wordt grotendeels gefinancierd door het ministerie van Verkeer en Waterstaat, dat ook het nut inziet van reëlere inschattingen van grootschalige infrastructuur voorafgaand aan de aanleg.
De Deense hoogleraar boekte eerder succes op dit gebied op de Engelse markt met een speciaal door hem ontwikkeld model. Daarin verzamelt hij kerngegevens van eerdere projecten en op basis daarvan doet hij voorspellingen.
Het is volgens Van Wee helemaal geen complex econometrisch model, maar het moet wel worden afgestemd op de Nederlandse situatie. De database moet worden gevuld met Nederlandse referentieprojecten, grondprijzen, aanbestedingsvormen, en projectkenmerken als type rails, stations, gegevens over kunstwerken. Daar is Flyvbjerg momenteel druk mee bezig, maar zijn model komt voor de Noord-Zuidlijn sowieso te laat.
Van Wee: “Bijkomend probleem is dat prijzen nu vaak bottom-up worden bepaald. Mensen inventariseren het aantal spoorstaven, het aantal bielzen, het aantal kuubs beton en nog een hele trits hoeveelheden, inclusief de arbeidskosten van aanleg. En dan rolt daar een eindprijs uit.
Onvoorziene kosten voor inpassing en tegenvallers, bijvoorbeeld door de bodemgesteldheid, worden nog niet meegenomen, terwijl die heel bepalend zijn voor de uiteindelijke prijs.”
Daarnaast speelt volgens de hoogleraar mee dat de makers van de kostenramingen vaak een bepaald belang hebben om de kosten rooskleuriger voor te stellen. Ze zijn bang dat het project anders wordt afgefloten.
Van Wee: “Je kon het bij de Betuwelijn , waar ik persoonlijk onderzoek naar heb gedaan, op je klompen aanvoelen. In het tweede structuurschema Verkeer en Vervoer stond die aanvankelijk begroot voor 2,3 miljard gulden. Terwijl je op de achterkant van een sigarendoosje, rekening houdend met lengte, kosten per kilometer spoor, kunstwerken en inpassing al gauw op 10 miljard gulden uitkwam. Ik schreef dat in 1994 in een vakblad, wat me niet in dank werd afgenomen. Maar die schatting ligt een stuk dichterbij het eindresultaat.”
Ook committeren politici zich volgens Van Wee in een veel te vroeg stadium aan een project, lang voordat de kosten goed in beeld zijn. Ze durven daarna niet meer terug te komen op het eerder ingenomen standpunt uit angst voor gezichtsverlies. “Maar op deze manier onttrekt de besluitvorming zich wel deels aan de democratische controle. Volksvertegenwoordigers en gemeenteraadsleden moeten hun beoordeling maken op basis van foutieve, onvolledige informatie.”
Van Wee is niet bang dat, als van tevoren reële kostenschattingen worden gemaakt, de kosten uiteindelijk toch weer hoger uitpakken omdat allerlei maatschappelijke groeperingen gaandeweg de bouw toch weer meer compensatie eisen, of nog fraaiere inpassing afdwingen.
“Het risico van aannemers die via meerwerk de prijs proberen op te jagen, blijft bestaan. Daarvoor moet een passende aanbestedingsvorm worden gekozen die dat moeilijk maakt. Maar veranderingen zijn vooral kostenverhogend in de uitvoeringsfase. Dan staat iedereen met de rug tegen de muur. Als het goed is, vinden met de beoogde nieuwe systematiek de wijzigingen vroeger in het proces plaats, gebaseerd op ervaringen met andere, vergelijkbare projecten. Dan moet je als opdrachtgever misschien nog rekening houden met een prijsstijging van 10 procent gedurende de bouw, in plaats van de 50 procent of meer die nu niet ongebruikelijk is bij de grote infrastructuurprojecten.” n

Reageer op dit artikel
Lees voordat u gaat reageren de spelregels