nieuws

Risicoverdeling bij publiek private samenwerking: theorie versus praktijk Visie TU-studenten op bouwproces

bouwbreed

Publiek private samenwerkingsprojecten zijn in. Overal in de wereld worden pps-projecten opgezet voor de realisatie van vele verschillende doelen. Waar traditioneel de meeste risicos van een project bij de overheid lagen, worden bij een pps de risicos over publieke en private partijen verdeeld. In de praktijk blijkt dit een belangrijk struikelblok te zijn, waar langdurige onderhandelingen aan vooraf gaan. In theorie is het makkelijk te stellen dat risicos moeten worden neergelegd bij de partij die ze het beste kan inschatten en beheersen. Maar in hoeverre werkt dit in de praktijk? En wat zou er eventueel anders kunnen om dit proces te verbeteren?

Kort gezegd is pps een samenwerkingsverband waarbij overheid en bedrijfsleven, met behoud van eigen identiteit en verantwoordelijkheid, gezamenlijk een project realiseren op basis van een heldere taak- en risicoverdeling. Deze samenwerking tussen de vanouds verschillende partijen moet leiden tot een win-win situatie.

Een kwalitatief beter eindproduct voor hetzelfde geld, of dezelfde kwaliteit voor minder geld. Beide partijen plukken de vruchten van deze samenwerking. Voor het bedrijfsleven ontstaan bijvoorbeeld nieuwe kansen op een groeiende markt, ook kan het zelf bijdragen aan projecten die interessant zijn vanuit een commercieel perspectief. De overheid creëert perspectief op een hogere kwaliteit en een reductie van de projectkosten.

Ook Nederland wil deze vorm van samenwerking verder ontwikkelen, bijvoorbeeld bij de aanleg van nieuwe infrastructuur. Een goed voorbeeld hiervan is de ombouw van de N50 tot de A59 tussen Rosmalen en Geffen. Dit is het eerste wegenbouwproject in Nederland dat via publiek private samenwerking is gerealiseerd. Echter, de weg naar het succes was er een met veel hobbels. Een van de belangrijkste knelpunten was de verdeling van de risico�s. Ditzelfde knelpunt is ook naar boven gekomen in het onderzoek van de commissie Duivesteijn.

Een probleem bij een vroegtijdige inschakeling van marktpartijen is, dat de verdeling van de risico�s problematisch is. De vele en omvangrijke onzekerheden, niet in de laatste plaats als gevolg van de politieke besluitvorming, maken het voor private partijen moeilijk om een businesscase te ontwikkelen.

De soms hoog oplopende kosten die een bedrijf moet maken om tot een pps constructie te komen, staan tegenover een geringe kans op succes. Voor bedrijven is het aantrekkelijker om af te wachten en op een later moment in te stappen. Tegelijk neemt de roep om pps toe naarmate de complexiteit en de investeringskosten van een project hoger zijn. De reden hiervoor is identiek: ook de overheid wenst geen onvoorzienbare financiële risico�s te lopen. Zo dreigt een patstelling, die doorbroken moet worden.

Risico-analyse

Goed risicomanagement en een goede risicoverdeling zijn essentieel voor het succes van een pps. Risico�s die eerst als vanzelfsprekend bij de overheid lagen, komen nu bij de markt te liggen. En waar de overheid het zich in het verleden �kon permitteren� risico�s alleen kwalitatief te analyseren, vraagt de markt om een kwantitatieve analyse. Hierbij worden de gevolgen van een risico uitgedrukt in financiële termen.

Immers, investeerders zullen alleen willen investeren als ze inzicht hebben in de risico�s, de investering moet immers worden terugverdiend. Hoe groter dat risico is, hoe hoger het rendement dat men terugverlangt voor het geïnvesteerde vermogen. Deze kwantitatieve analyse vormt de basis voor de verdeling van de risico�s, die een onderdeel is van de aanbestedingsprocedure.

Voor het vervolg gaan we ervan uit dat er een grondige risico-analyse is uitgevoerd en dat de risico�s zoveel mogelijk gekwantificeerd zijn. Interessant is nu de vraag hoe de risico�s over de partijen verdeeld moeten worden. Een evenwichtige risicoverdeling is immers voor zowel de opdrachtnemer als de opdrachtgever van belang. Wanneer risico�s aan de opdrachtnemer worden overgedragen die deze niet kan beheersen, dan zal hij ze ofwel zeer hoog beprijzen, of hij loopt het risico zelf in de problemen te komen. De opdrachtgever is dan te duur uit, of de continuïteit van de dienstverlening is in gevaar. Hierbij komt de al eerder genoemde patstelling bovendrijven, immers beide partijen willen hun risico�s minimaliseren.

In de literatuur wordt doorgaans gesteld dat de risico�s bij de partij terecht moeten komen die ze het beste kan afwenden en/of die ze het beste kan beheersen als ze zich onverhoopt toch voordoen.

Samenvattend kan gezegd worden dat gebleken is dat de markt niet in staat was om alle verschillende risico�s beter te kunnen dragen dan de overheid. Anders gezegd: het eerder genoemde principe bleek niet gemakkelijk toepasbaar. Omdat het hier om een pilotproject ging was er weinig kennis over risicomanagement van zowel de publieke als de private sector bij dit soort van projecten. Dit heeft ertoe geleid dat verschillende risico�s weer zijn teruggekomen bij de provincie, die ze op haar beurt weer �teruglegde� bij het Rijk. De totstandkoming van de risicoverdeling heeft bij pps-A59 hierdoor veel energie gekost.

De moeilijkheden rond een pps zijn in essentie terug te brengen tot het probleem rond de risicoverdeling: geen van de samenwerkende partijen wil te veel risico�s voor zijn rekening nemen. De risico�s zullen echter toch verdeeld moeten worden. Hoe nu dit proces te verbeteren?

Als uitgangspunt geldt dat de risico�s het beste bij die partij kunnen worden neergelegd die ze ook het beste kan afwenden en/of die ze het beste kan beheersen. Om de onderhandelingen hierover sneller te laten verlopen is het raadzaam om de risicoverdeling grotendeels te standaardiseren. Bij ieder project zullen immers veel risico�s de zelfde zijn en ook steeds aan de zelfde partijen worden toegewezen.

Zo komen risico�s met betrekking tot vergunningen altijd terecht bij de overheid, terwijl ontwerp- en bouwrisico�s steevast voor rekening zijn van de private partijen. Er blijft echter altijd een grijs gebied over waarbij het niet duidelijk is aan welke partij een risico het beste toegewezen kan worden; denk aan risico�s met betrekking tot archeologische vondsten of het oplopen van de inflatie. Daarnaast zijn er risico�s die specifiek voor één project gelden. De risicoverdeling blijft daarom voor een deel maatwerk, dat alleen via onderhandelingen ingevuld kan worden.

Financiële termen

Om te bepalen om welke overige risico�s het gaat moet er een risico-analyse worden uitgevoerd. Deze risico-analyse kan het beste nog voor de aanbesteding van het project worden uitgevoerd. Op die manier is de kans het kleinst dat risico�s over het hoofd worden gezien of dat er dubbel werk wordt verricht. De risico�s zullen ook op een inzichtelijke manier uitgedrukt moeten worden in financiële termen, anders blijft het lastig om te bepalen welke risico�s zwaarder wegen dan andere. Vervolgens zullen de partijen de risico�s onderling moeten toewijzen; ervaringen uit het verleden kunnen hierbij de doorslag geven. De bereidheid om risico�s te dragen is ook tevens een maat om een private partij definitief het project te gunnen.

Mochten private partijen erg veel moeite hebben met bepaalde risico�s, dan is er ook nog de mogelijkheid om limieten af te spreken; boven een bepaald bedrag komen de kosten van de risico�s voor rekening van de overheid. Als ervaringen uit het verleden leidend zijn, betekent dit dat deze ervaringen bekend moeten zijn. Anders gezegd: er zal een soort van risicoverdelingsdatabase moeten worden opgesteld waarin de ervaringen uit het verleden verzameld worden.

Tot slot zijn er nog risico�s die volledig buiten de invloedssfeer van de betrokken partijen vallen (force majeure risico�s). Hiervoor zou een speciaal �risicofonds� opgericht kunnen worden waaruit de kosten kunnen worden gedekt. Het rijk zal de grootste geldschieter voor dit fonds moeten zijn. Nu al is het immers zo dat bij pps force majeure risico�s worden teruggeschoven naar het rijk. Het fonds kan dan als buffer worden gebruikt, zodat force majeure risico�s niet tot onverwachte kostenoverschrijdingen hoeven te leiden.

Cornelis Slobbe, Frank Dentz en Bart-Jan Odie

In het masterprogramma van de van de studie civiele techniek en geowetenschappen van de TU Delft verzorgt ir. Norbert van Doorn (ProCap Projectmanagement) binnen de sectie Bouwprocessen van prof.dr.ir. Hennes de Ridder het college �Strategisch Projectmanagement�. Ter afsluiting van dit college hebben groepjes master-studenten een essay geschreven over hun visie op het bouwproces. Cobouw publiceert op de aanbestedingspagina een selectie van zes �verfrissende� essays in ingekorte vorm. Vandaag deel 3 over risicoverdeling bij pps-projecten. Eerdere afleveringen verschenen op 14 en 21 juni.

Reageer op dit artikel
Lees voordat u gaat reageren de spelregels