nieuws

Meer slagkracht dankzij grondexploitatiewet Exploitatieplan

bouwbreed

De Tweede Kamer buigt zich binnenkort over het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet op de ruimtelijke ordening inzake de grondexploitatie. Naar verwachting zal de wet nog dit jaar of uiterlijk volgend jaar in werking treden. Het voorstel beoogt gemeenten betere instrumenten te bieden voor kostenverhaal, verevening en locatie-eisen. Deze instrumenten moeten de slagkracht van de gemeenten vergroten, hetgeen past binnen de filosofie van de nieuwe Wet op de ruimtelijke ordening. Werner Gerritsen en Jolande Thoonen geven aan wat de wetsvoorstellen voor de dagelijkse praktijk betekenen.

Op dit moment is sprake van een gesloten stelsel van kostenverhaal. Dit houdt in dat gemeenten drie mogelijkheden hebben om kosten te verhalen: door gronduitgifte, door het sluiten van een zogenaamde exploitatieovereenkomst en door het heffen van baatbelasting.

De eerste mogelijkheid, de gronduitgifte, is de �eenvoudigste�. De gemeenten kopen te ontwikkelen gronden, maken deze bouwrijp en verdisconteren hun kosten en vaak ook winst in de verkoopprijs van de bouwrijpe grond. �Ontwikkelaars� zijn een actievere rol gaan spelen. Zij kopen de gronden zelf aan, maken deze bouwrijp en verkopen deze na realisering van de bestemming. De gemeente faciliteert nog �slechts�. De kosten die de gemeente maakt, probeert zij veelal te verhalen op de ontwikkelaar, bijvoorbeeld door het sluiten van een exploitatieovereenkomst. Dit lukt alleen bij de kosten die zijn genoemd in de exploitatieverordening; de gemeente kan geen winst afromen.

Baatbelasting

Een ontwikkelaar is niet verplicht een overeenkomst te sluiten. Doet hij dat niet dan kan de gemeente baatbelasting heffen. Baatbelasting is niet populair. Het kent een groot afbreukrisico en een gemeente is verplicht iedereen te belasten, die gebaat is door de nieuwe voorzieningen van openbaar nut. Dus ook bewoners van rond een nieuwbouwlocatie gelegen bestaande woningen, die baat ondervinden van nieuwe voorzieningen maar zich verzetten tegen de nieuwbouwlocatie. Ontwikkelaars weten dat gemeenten niet graag overgaan tot baatbelasting.

Gemeenten worden geregeld geconfronteerd met ontwikkelaars die niet bereid zijn een overeenkomst te sluiten; de zogenaamde free riders. Het wetsvoorstel beoogt deze free riders aan te pakken. Het voorstel kent een nieuwe figuur: het exploitatieplan, dat gemeenten gelijktijdig met een bestemmingsplan of projectbesluit moeten vaststellen. Om een exploitatieplan te kunnen opstellen, moet al bij de vaststelling van het bestemmingsplan of het projectbesluit inzicht bestaan in de werken en werkzaamheden. De in het exploitatieplan opgenomen omschrijving van de werken en werkzaamheden moet overeenstemmen met de in het bestemmingsplan opgenomen bestemmingen. Tegenwoordig zien we bestemmingsplannen met bestemmingen die zeer globaal zijn maar waarvoor geen uitwerkingplicht geldt. Deze bestemmingsplannen laten meerdere inrichtingen toe; de te verrichten werken en werkzaamheden, en daarmee ook de kosten, zijn afhankelijk van de te zijner tijd uit te voeren inrichting. Dit maakt het lastig, een realistische omschrijving van de werken en werkzaamheden en een exploitatieopzet te maken. Het wetsvoorstel biedt voor uit te werken bestemmingen een �escape�. Voor gronden met een dergelijke bestemming mag worden volstaan met een globale omschrijving; maar ook dan geldt dat enig inzicht moet bestaan in de te verrichten werken en werkzaamheden. Op basis hiervan is de verwachting dat gemeenten, als ze de deur willen openhouden voor kostenverhaal, minder vaak zullen kiezen voor een globaal eindplan (een plan dat geen uitwerking behoeft) en vaker voor een uit te werken bestemmingsplan. Hiermee kunnen gemeenten de detaillering van de te verrichten werken en werkzaamheden uitstellen.

Voor omwonenden en ontwikkelaars betekent het dat pas na uitwerking van het bestemmingsplan duidelijk is wat er gaat komen. Beiden, en zeker ontwikkelaars, hebben liever direct duidelijkheid en een bestemmingsplan dat zonder een extra uitwerkingsprocedure een directe bouwtitel oplevert. Toch brengen gemeenten in de huidige praktijk een bestemmingsplan pas in procedure als het verhaal van kosten is veiliggesteld. Dus pas nadat met de projectontwikkelaar een overeenkomst is gesloten waarin de betaling van de bijdrage is geregeld. Omdat het wetsvoorstel voorziet in een stok achter de deur in de vorm van een financiële voorwaarde aan een bouwvergunning, zijn de risico�s verbonden aan het in procedure brengen van een bestemmingsplan vóórdat een overeenkomst is gesloten met een ontwikkelaar, kleiner dan nu het geval is.

Gebiedsvisie

Het wetsvoorstel gaat ervan uit dat gemeenten bij het bepalen van de exploitatiebijdragen onderscheid maken in uitgiftecategorieën. Deze categorieën worden in het exploitatieplan vastgelegd. Omdat het exploitatieplan gelijktijdig met het bestemmingsplan of het projectbesluit moet worden vastgesteld, betekent dit dat al bij het opstellen van het bestemmingsplan inzicht moet bestaan in de uitgiftecategorieën. Dit geldt voor woningen, maar ook voor kantoren en bedrijventerreinen. De in het exploitatieplan op te nemen uitgiftecategorieën moeten overeenstemmen met de categorieën waarin de in het bestemmingsplan opgenomen bestemmingen voorzien. Marktontwikkelingen kunnen aanleiding zijn voor andere uitgiftecategorieën en/of een andere inrichting van een gebied. Dit kan gevolgen hebben voor de eigenaren. Het wetsvoorstel lijkt zich er niet tegen te verzetten dat bij een herziening van het exploitatieplan de uitgiftecategorieën en/of inrichting worden aangepast. Voorwaarde hierbij is wel dat de veranderingen blijven passen binnen het bestemmingsplan.

Om inzicht te geven in de werken en werkzaamheden, de nutsvoorzieningen, inrichting van de openbare werken, de uitgiftecategorieën en de te verwerven gronden moet de gemeente een eindbeeld voor ogen hebben. Verder moet inzichtelijk zijn hoe zij tot de gewenste eindsituatie wenst te komen. Dit vraagt een ontwikkelingsgerichte aanpak. Heeft een gemeente niet voldoende inzicht in de gewenste ontwikkeling en wil zij voorkomen dat de mogelijkheid haar wordt ontnomen voor kostenverhaal, dan zal zij bij het opstellen van het bestemmingsplan slechts de bestaande situatie moeten consolideren of wellicht de gronden waarvoor de gewenste eindsituatie nog niet duidelijk is buiten het nieuwe bestemmingsplan laten. Aan het bieden van nieuwe inrichtingmogelijkheden zonder dat een exploitatieplan is vastgesteld, zijn immers risico�s verbonden. Een ontwikkelaar kan een bouwvergunning aanvragen, die wellicht niet kan worden geweigerd. Omdat er geen exploitatieplan is, kan de gemeente geen financiële voorwaarde aan de bouwvergunning verbinden. De kosten blijven dan voor rekening van de gemeente. Het wetsvoorstel vraagt om een andere aanpak bij het opstellen van bestemmingsplannen. Gedurende het proces om te komen tot een bestemmingsplan moeten gemeenten de samenwerking tussen de diverse disciplines zoals ruimtelijke ordening, grondzaken en planeconomie zo organiseren dat zij het verhaal van kosten veiligstellen. In de Woningwet komt te staan dat een aanvraag om bouwvergunning wordt geweigerd als deze in strijd is met een exploitatieplan.

Voor een toetsing van een aanvraag aan het exploitatieplan is het noodzakelijk dat de in het exploitatieplan opgenomen voorwaarden en eisen duidelijk omschreven zijn. Het wetsvoorstel vraagt nog andere acties van gemeenten. Op de voorbereiding van een exploitatieplan is afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht van toepassing. Vóór de vaststelling van het exploitatieplan moet de gemeente een concept-exploitatieplan ter inzage leggen en belanghebbenden de mogelijkheid geven zienswijzen in te dienen. Op grond van het wetsvoorstel moeten – behalve de bekendmaking van het ter visie leggen van het concept-exploitatieplan in één of meer dag-, nieuws- of huis-aan-huisbladen aan belanghebbenden – de eigenaren een kennisgeving ontvangen van de tervisielegging. Ook na vaststelling moeten deze eigenaren worden geïnformeerd. De belanghebbenden kunnen vervolgens beroep instellen tegen het exploitatieplan. De gemeenteraad moet elk jaar het exploitatieplan herzien, totdat de werken, werkzaamheden en bouwwerken zijn gerealiseerd. Verder dient er een eindafrekening plaats te vinden en dienen meevallers boven een drempel van vijf procent naar rato te worden terugbetaald aan (in ieder geval) degenen die op grond van een financiële voorwaarde aan de bouwvergunning een bijdrage hebben betaald.

Bouwvergunning

Als een ontwikkelaar geen overeenkomst aangaat, kunnen burgemeester en wethouders een voorschrift aan een bouwvergunning verbinden op grond waarvan de vergunninghouder een bijdrage is verschuldigd. In de bouwvergunning moeten burgemeester en wethouders (b&w) aangeven binnen welke termijn de bijdrage betaald moet worden. Ze kunnen in de vergunning ook een betalingsregeling opnemen, die afhankelijk is van de uitvoering van de werken en werkzaamheden, eventueel in combinatie met de eis dat de vergunninghouder aanvullende zekerheden stelt. Als de vergunninghouder te laat betaalt, kunnen b&w besluiten dat de bouw niet kan aanvangen of moet worden gestaakt. Een maand na verloop van de betalingstermijn kunnen b&w daarbij bij dwangbevel het verschuldigde invorderen. B&w kunnen overigens – uiterlijk drie maanden nadat zij hebben besloten dat de bouw niet kan aanvangen of moet worden gestaakt – de bouwvergunning intrekken.

Het wetsvoorstel zal niet van toepassing zijn op een aanvraag om bouwvergunning die in overeenstemming is met een vóór de inwerkingtreding van het wetsvoorstel vastgesteld bestemmingsplan of een verleende vrijstelling. Dit lijkt te betekenen dat het wetsvoorstel geen soelaas biedt voor gebieden waarvoor een globaal uit te werken bestemmingsplan is c.q. wordt vastgesteld vóór de inwerkingtreding van het wetsvoorstel. Niet duidelijk is waarom het wetsvoorstel niet gaat gelden voor nog vast te stellen uitwerkingsplannen. Het is dus nu verstandig voorzichtig te zijn met het opstellen van globale bestemmingsplannen met een lange looptijd Zeker als te verwachten is dat de gemeente te maken krijgt met free riders.

Al met al hebben gemeenten met de nieuwe wetgeving voor grondexploitatie betere mogelijkheden op te treden tegen free riders. Ze hebben bovendien meer mogelijkheden om tot een juiste uitvoering van hun bestemmingsplan te komen. Tegenover deze voordelen staan ook nadelen: de procedurele rompslomp die het wetsvoorstel met zich brengt. Verder zullen gemeenten het proces en de interne procedure om te komen tot een bestemmingsplan tegen het licht moeten houden om kostenverhaal veilig te stellen. Gemeenten doen er goed aan de komende tijd te gebruiken om te bezien hoe ze het nieuwe wetsvoorstel gaan inpassen in hun organisatie, nu het wetsvoorstel een andere c.q. verdergaande samenwerking vraagt van de diverse disciplines.

In het wetsvoorstel kunnen gemeenten overeenkomsten blijven sluiten met een ontwikkelaar waarin de betaling van een bijdrage door de ontwikkelaar aan de gemeente is geregeld. Wil een ontwikkelaar echter geen overeenkomst sluiten dan biedt het wetsvoorstel een stok achter de deur, namelijk het aan een bouwvergunning verbinden van een voorschrift op grond waarvan de vergunninghouder een bijdrage is verschuldigd.

De hoogte van deze bijdrage volgt uit het exploitatieplan, dat gemeenten gelijktijdig met een bestemmingsplan of een projectbesluit moeten vaststellen.

Een exploitatieplan bevat een omschrijving van de werken en werkzaamheden voor het bouwrijp maken, de aanleg van de nutsvoorzieningen en het inrichten van de openbare ruimte én een exploitatieopzet met een raming van de kosten en de opbrengsten. Een algemene maatregel van bestuur zal vastleggen welke kosten mogen worden meegenomen in de exploitatieopzet. De bedoeling van het exploitatieplan is rechtszekerheid bieden aan eigenaren van gronden waarop dit plan betrekking heeft. Het wetsvoorstel gaat ervan uit dat bij het bepalen van de exploitatiebijdragen onderscheid wordt gemaakt in uitgiftecategorieën. Uitgangspunt is dat de categorieën met de hoogste opbrengsten het meest bijdragen aan de grondexploitatie. Met andere woorden: voor bijvoorbeeld vrije kavels geldt een hogere bijdrage dan voor sociale-woningbouwkavels. De uitgiftecategorieën moeten in het exploitatieplan worden vastgesteld. Overigens biedt de Wet op de ruimtelijke ordening ook de mogelijkheid in het bestemmingsplan de uitgiftecategorieën (in ieder geval: sociale huurwoningen en vrije kavels) vast te leggen.

Het wetsvoorstel biedt verder de mogelijkheid een kaart op te nemen waarop het voorgenomen grondgebruik is aangegeven en de gronden die de gemeente wil verwerven. Voor gronden met een uit te werken bestemming volstaat een programma op hoofdlijnen voor het grondgebruik. Ten slotte biedt het voorstel de mogelijkheid eisen voor werken en werkzaamheden voor het bouwrijp maken, de aanleg van de nutsvoorzieningen en het inrichten van de openbare ruimte op te nemen in het exploitatieplan.

�Ontwikkelaars� zijn een actievere rol gaan spelen

Reageer op dit artikel
Lees voordat u gaat reageren de spelregels