nieuws

Combinatievorming in de wegenbouw

bouwbreed

De Stichting Economisch Onderzoek (SEO) heeft in haar studie naar de werking van het Besluit vrijstelling combinatieovereenkomsten (zie ook het artikel van W.H.E. Parlevliet in Cobouw van 23 februari) geen beschrijving van specifieke deelsectoren binnen de bouw gegeven. Zou men dit wel gedaan hebben dan was een genuanceerder beeld ontstaan. Binnen de gww-sector, en met name binnen de wegenbouw, wordt (werd) veel meer gecombineerd dan binnen de b&u-sector. In dit artikel gaat H.M. Vermande na wat de mogelijke redenen van dit combinatiegedrag zijn en in welke mate het voorkomt.

Om inzicht te krijgen in het verschil in combinatiegedrag per deelsector van de bouw, maken we allereerst gebruik van het rapport van PriceWaterhouseCoopers �De aanbestedingspraktijk van de Rijksoverheid in de periode 1996 – 2001�.

Het blijkt dat gww-bedrijven in 67 procent van de aanbestedingen in combinatie inschrijven, en in 23 procent van de gevallen zelfstandig. B&u-bedrijven schrijven slechts in 4 procent van de gevallen in combinatie in, en in 96 procent van de werken zelfstandig. Vervolgens is er de analyse door Cap Analysis van de 100 grootste projecten in Nederland in de periode 1998-2001 (�Scan van de Nederlandse bouwsector�, 2002).

In ruim 80 procent van de gww-projecten, die op de lijst van de 100 projecten staan, wordt in combinaties samengewerkt; slechts in 20 procent van de projecten wordt het werk door een zelfstandig bedrijf uitgevoerd. Bij b&u-projecten is de verhouding ook hier weer omgekeerd: 30/70.

Tenslotte is er nog een onderzoek van het EIB uit 1999 (�Concurrentiepositie van het grootbedrijf�), waarin dit beeld bevestigd wordt. Het rapport geeft aan dat de ondergrens, waarbij de grote gww-bedrijven (met uitzondering van de civiele betonbouw) kiezen voor een aanbieding in combinatie met anderen, doorgaans veel lager ligt dan in de b&u.

Uit dit alles blijkt dat in de gww sneller tot combinatievorming wordt overgegaan dan in de b&u. Vooral in de wegenbouw komt het veel voor. Volgens de analyse van CapAnalysis wordt in 95 procent van de wegenbouwprojecten in een combinatie samengewerkt.

Specialismen

Wat zijn de redenen van het combinatiegedrag. Een van de redenen is dat bedrijven ieder afzonderlijk het werk niet kunnen realiseren (bijvoorbeeld omdat bepaalde specialismen nodig zijn, of als de aanbestedende dienst via de selectie- en gunningscriteria aanstuurt op combinaties). Zoals SEO terecht aangeeft, zijn dergelijke combinaties dan gewoon toegestaan. Ze vallen niet onder het kartelverbod, en het Besluit vrijstelling combinatieovereenkomsten (Bvc) is ook niet nodig om de combinaties �af te dekken�.

Wat men echter in de wegenbouw veel ziet is dat combinaties worden aangegaan door bedrijven die ieder afzonderlijk het betreffende werk wél zouden kunnen uitvoeren. Wat is hiervan de achtergrond? Cap Analysis schrijft erover: “Een mogelijke verklaring is dat er in de wegenbouw veel wordt gewerkt met warm asfalt dat slechts een beperkte houdbaarheid heeft nadat het is geproduceerd. Het asfalt kan daarom niet over lange afstanden worden vervoerd en moet daarom regionaal betrokken worden van asfaltcentrales. Er is enige vorm van samenwerking nodig (bijvoorbeeld combinatievorming) om toegang tot de asfaltcentrales en dus noodzakelijke grondstof te verkrijgen.”

Het transport van asfalt kan echter geen argument zijn voor combinatievorming. Warm asfalt kan langdurig vervoerd worden. Zonodig enkele uren. Wel is het zo dat bijna alle asfaltmolens van combinaties van aannemers zijn. Dit verlaagt de combinatievormingsdrempel: men kent elkaar al.

Opdrachtgevers

Wat is dan wel de belangrijkste reden voor combinatievorming in de wegenbouw? Een belangrijke reden is capaciteitsplanning (peakshaving, risico-spreiding, gebruikmaken van elkaars capaciteit). In de wegenbouw is er een beperkt aantal opdrachtgevers, namelijk Rijkswaterstaat, de provincies en de gemeenten. Die besteden doorgaans openbaar aan, en (als het om wegenbouw gaat) ook nog eens in een beperkte periode (april-oktober).

Het inschrijvend wegenbouwbedrijf weet in die periode nooit precies of en wanneer het raak schiet bij de openbare aanbesteding. Het ene moment kan men het dan heel druk hebben, het andere moment heel rustig. Samen met soortgelijke bedrijven inschrijven spreidt dit risico. Dergelijke combinaties ontstaan dus niet vanuit de reden �ontbreken specifieke expertise�, maar vanuit de redenen �risicospreiding� en �verhogen efficiency�.

In deze situatie zijn de wegenbouwbedrijven op zich waarschijnlijk allemaal zelfstandig in staat om het project uit te voeren, ténzij ze door veelvuldig te scoren op openbare aanbestedingen een capaciteitsgebrek krijgen. Je zou dus kunnen zeggen: de bedrijven zijn potentieel niet in staat om zelfstandig een project uit te voeren. Vallen ze nu onder het kartelverbod en mogen ze vervolgens gebruik maken van het Vrijstellingsbesluit ? Of vallen ze niet onder het kartelverbod en dus ook niet onder het Bvc?

Overeenkomsten

In deelrapport 4 van de parlementaire enquêtecommissie bouwnijverheid (�Juridische aspecten van aanbesteding, mededinging en contractering in de bouwnijverheid�) wordt deze problematiek ook aangestipt: “Zoals hiervoor aan de orde is geweest zullen combinatieovereenkomsten in het algemeen niet onder het kartelverbod vallen indien deze worden gesloten tussen concurrerende ondernemingen die ieder voor zich de desbetreffende opdracht niet zouden kunnen uitvoeren. Het is de vraag of aan die voorwaarde is voldaan in de situatie dat de betrokken ondernemingen op zichzelf de desbetreffende opdracht zouden kunnen uitvoeren, maar voor de beoogde periode niet over de benodigde capaciteit beschikken vanwege de uitvoering van andere opdrachten.” �.

“In dat geval beperken combinatieovereenkomsten onmiskenbaar de mededinging. Toch kunnen zij ook dan aanvaardbaar zijn. Het is immers mogelijk dat combinatie-overeenkomsten voordelen bieden voor aannemers én voor opdrachtgevers. Te noemen zijn in dat verband: verhoging van de arbeidsproductiviteit en benuttingsgraad, het kunnen opvangen van piekbelastingen, het beperken van het risico voor aannemers van financiële afhankelijkheid van één enkele opdrachtgever, het vergroten van de mogelijkheden om mee te dingen naar grote of ingewikkelde opdrachten. “

Capaciteitsvraagstuk

In het SEO-rapport wordt deze problematiek, zoals gezegd, niet uitgediept voor specifieke deelsectoren binnen de bouw. Dat is jammer, want nu weten we niet hoe de wegenbouwsector er zelf over denkt. SEO zegt er in algemene zin wel het volgende over:

“Zo zou er gediscussieerd moeten worden over de vraag of de argumenten gebaseerd op capaciteitsgebrek en continuïteitsproblemen wel thuishoren in het rijtje met valide criteria voor combinatievorming. Op dit moment lijken dergelijke argumenten daar wel in opgenomen (en zijn wij daar ook vanuit gegaan in de analyse), maar zeker is dat niet. Er is in onze ogen goede reden om de argumenten kritisch tegen het licht te houden.” Kortom, het is nu niet duidelijk of het (potentiële) capaciteitsvraagstuk een valide (wettelijk toegestane) reden is tot combinatievorming.

De SEO constateert verder dat na 2001, het jaar van de parlementaire enquête, het aantal combinaties in de bouw is afgenomen. Ongetwijfeld heeft dit te maken met de �schok� die de enquête binnen de gehele bouw heeft teweeggebracht. Maar ongetwijfeld heeft het ook te maken met de inzakkende bouweconomie, die ook juist na 2001 inzette. Daardoor speelt het capaciteitsvraagstuk nu minder, en zal de neiging tot combinatievorming kleiner zijn. Als straks de bouw weer aantrekt zal dit vraagstuk echter mogelijk weer volop aan de orde zijn.

Verder wijst de SEO er ook op dat de aanbestedende diensten vaak aansturen op combinatievorming, bijvoorbeeld door de planning van de op de markt te zetten projecten. Uiteraard ligt in het laatste een belangrijke sleutel tot oplossing van het capaciteitsvraagstuk namelijk opdrachtenspreiding. Dit is een aloude wens van de gww-sector.

Reageer op dit artikel
Lees voordat u gaat reageren de spelregels