nieuws

Meerwaarde, maar waarom?

bouwbreed

Internationale ervaringen tonen aan dat een snellere en efficiëntere uitvoering van infrastructuurprojecten mogelijk is door publiek-private samenwerking (pps). Ook in Nederland tonen zowel publiek als privaat grote interesse in een bereidheid tot pps. Zo opende het rapport Meer Waarde door Samen Werken van het projectbureau Publiek-Private Samenwerking, het huidige Kenniscentrum pps van het Ministerie van Financiën. Met de oprichting van het kenniscentrum in 1998 zette het toenmalige kabinet in op een gecontroleerde verbreding van pps. In een aantal afleveringen analyseren drs. M. Ham en mevr. drs. E. Vergroesen wat er terecht is gekomen van de hooggespannen verwachtingen. Vandaag deel 1: De oorzaken van meerwaarde

De verwachtingen waren hooggespannen. pps zou kansen tot efficiencyverbetering bieden, meerwaarde realiseren. Als verantwoordelijke factoren, of mooier gezegd; waardedrijvers, werden genoemd:

1) Outputgericht werken door de overheid, die innovatieve en creatieve inbreng vanuit de private sector in de planvormingsfase mogelijk zou moeten maken;

2) Scopeverbreding, waardoor baten die normaalgesproken buiten een project zouden vallen worden geïnternaliseerd;

3) Het kiezen van de juiste samenwerkingsvorm, aansluitend bij specifieke projectomstandigheden.

Ondanks de verwachte successen bleek het laaghangende fruit alsnog pas laat volledig gerijpt te zijn. De laatste jaren hebben we eindelijk de eerste vruchten kunnen plukken; de contracten van de HSL-Zuid Infraprovider, A59 Rosmalen-Geffen, Harnaschpolder en N31 Hemriksein-Drachten werden aanbesteed en gegund. Alle vier DBFM- of DBFO-contracten (design, build, finance, and maintain/operate) op infrastructureel gebied.

Hoewel de echte resultaten van deze contracten pas over 20 tot 30 jaar kunnen worden vastgesteld, lijken de eerste resultaten veelbelovend. De verwachte meerwaarde komt in de voorstellen van de private sector naar boven, variërend van 2 procent tot ruim 30 procent.

Het is de vraag in hoeverre deze meerwaarde van pps bij infrastructuurprojecten kan worden toegeschreven aan outputgericht werken (1), scopeverbreding (2) en het kiezen van de juiste samenwerkingsvorm (3). In het onderstaande behandelen we deze drie waardedrijvers om tot een antwoord op deze vraag te komen.

Outputgericht werken

Niet meer in detail voorschrijven wat je van de markt verwacht was en is het advies aan de overheid. Alleen dan ontstaat er ruimte voor nieuwe en betere oplossingen. Minder voorschriften, dat bleek makkelijker gezegd dan gedaan.

Bij de aanbesteding van de tot nu toe afgesloten contracten is gebleken dat procedures en inspraak veelal nog steeds leiden tot een woud aan voorschriften. Tracébesluiten, streekplannen, bestemmingsplannen en publiek-publieke deals beperken daarmee de vrijheid van de markt om betere oplossingen te verzinnen flink in.

De markt heeft in de aanbestedingen van de A59 en de N31 laten zien dat zij wel degelijk in staat is tot grote innovaties, echt vernieuwende concepten en ontwerpen. Toch besloot de overheid vooral omwille van de procedurele consequenties hiervan af te zien.

Geen grote innovatie dus, resulterend in alternatieve ontwerpen en nieuwe technische oplossingen. Kleine innovatie binnen de mogelijkheden van de gedetailleerde voorschriften blijken wel degelijk te implementeren. Zo hebben we andere keuzes ten aanzien van het materiaalgebruik of uitvoeringswijze te zien gekregen.

Scopeverbreding

Het idee bij scopeverbreding was dat de scope van een infrastructureel project zo gekozen zou worden dat niet alleen de kosten meegenomen zouden worden, maar ook de positieve spin offs uit de omgeving. Internalisering van externe baten dus. Een voorbeeld zou zijn om naast de aanleg van een snelweg de ontwikkeling van een bedrijventerrein aan die snelweg en een dienstenpakket aan de weggebruiker in één contract te stoppen.

In de praktijk blijkt dit niet voor te komen en dat is ook niet zo vreemd. In een volwassen markt ligt de combinatie van activiteiten die niet direct met elkaar samenhangen niet voor de hand.

Als bekostigingsfilosofie is het weliswaar een goed economisch uitgangspunt om de opbrengsten vanuit de omgeving aan te wenden ter dekking van de gemaakte kosten, maar dit is vaak prima mogelijk in afzonderlijke contracten. Juist hierdoor kan de overheid optimaal gebruikmaken van de bestaande marktspanning en verschillende aanbieders op transparante wijze beoordelen. Als projectonderdelen daadwerkelijk sterk met elkaar verweven zijn, zou het opsplitsen in verschillende contracten leiden tot interface-risico�s en is scopeverbreding wenselijk of zelfs onontkoombaar.

Een uitzondering op de fysieke scopeverbreding vormt het onderhoud. Een project als de A59 is relatief klein qua scope, slechts 9,1 kilometer. Het onderhoud van slechts 9,1 kilometer weginfrastructuur is relatief duur. Er kan nauwelijks gebruik worden gemaakt van economies of scale. Het zou daarom kunnen lonen om het onderhoud van een groter weggedeelte aan het contract toe te voegen. En dat is precies wat bij de N31 is gebeurd, de aanleg en het onderhoud van ruim tien kilometer weginfrastructuur werd gecombineerd met het onderhoud van nog eens tien kilometer, waarmee een aantrekkelijkere schaal werd bereikt.

Juiste samenwerkingsvorm

Het advies een juiste samenwerkingsvorm te kiezen is even waar als nietszeggend. In de ervaringen tot nu toe is gebleken dat we vooral op zoek zijn naar efficiënte samenwerkingsvormen. Bepalend voor de efficiëntie van een samenwerkingsvorm is de invulling, met name ten aanzien van de risico-allocatie. Zonder te willen refereren aan het bekende adagium over het neerleggen van risico�s bij de partij die deze het beste kan beheersen, is dit natuurlijk wel de kern.

Een eerste neiging van aanbestedende diensten bestaat toch nog vaak uit het �over de schutting� zetten van zo veel mogelijk risico�s. Dit kan weliswaar leiden tot zo veel mogelijk zekerheid en mogelijkheden tot levenscyclusoptimalisatie, maar niet tot een zo aantrekkelijk mogelijke oplossing. Duidelijk voorbeeld hiervan was de uitvraag bij het DBFM-contract voor de A59. Bijna alle risico�s werden aan de markt overgelaten en dat heeft de projectorganisatie geweten ook; de prijs was hoog, te hoog. Alternatieve aanbiedingen, waarin aanbieders hun alternatieve voorstellen ten aanzien van risico-allocatie kwijt konden, toonden een genuanceerder beeld en een betere prijs.

Nu zegt dat op zichzelf nog niet alles, want een risico is natuurlijk nooit verdwenen. Als een aanbieder een risico teruggeeft aan de overheid in zijn bieding, betekent dit effectief dat de overheid het risico zelf loopt. Ook voor de overheid vertegenwoordigt dit risico een waarde, al dreigt dat soms te worden vergeten. Een efficiënte samenwerkingsvorm minimaliseert de waarde van de risico�s voor overheid en opdrachtnemer gezamenlijk. Hiermee is een zorgvuldige risico-allocatie de onvermijdelijke kern van een succesvolle pps.

Ook de looptijd van een contract is een kritieke variabele voor levenscyclusoptimalisatie. De overdracht van taken- en risico�s leidt pas bij een substantiële contractduur tot de optimalisatie van kosten over de levenscyclus van een project. De lange contractduur stelt een marktpartij in staat om keuzes over een flink gedeelte van de levensduur van een project te maken. Zoals blijkt uit de onderstaande grafiek worden in de praktijk daadwerkelijk andere keuzes gemaakt.

Ten opzichte van de Rijkswaterstaat-praktijk kiest de private DBFM-contractant er vaker voor om relatief minder te besteden aan realisatie en relatief meer aan onderhoud. Dit resulteert in een andere verhouding tussen onderhouds- en investeringskosten en lagere integrale kosten over de levenscyclus van een project. Hieruit blijkt dat het overdragen van de verantwoordelijkheid voor aanleg en onderhoud voor een substantiële periode bijdraagt aan de realisatie van meerwaarde.

Samenvatting

1) Outputgericht werken werkt slechts deels

2) Fysieke scopeverbreding werkt niet als deze niet voor de hand ligt

3) De juistheid van een samenwerkingsvorm zit hem in de risico-allocatie

Volgende week zal in het tweede deel nader worden ingegaan op een aantal negatieve geluiden omtrent pps. De volledige artikelreeks is na plaatsing van het laatste deel beschikbaar op www.rebelgroup.nl en http://ppsa59.brabant.nl/.

Reageer op dit artikel
Lees voordat u gaat reageren de spelregels