nieuws

Lacunes in waarheidsvinding (2)

bouwbreed Premium

De parlementaire enquête concludeert dat het opdrachtgeverschap en dan vooral het inkopen bij de overheid moet professionaliseren. Het accent legt men daarbij op de financiële voordelen die het oplevert. In de praktijk zien we dat aparte inkoopbureaus bij de overheid zich specialiseren in de procedures en gunningscriteria. Dit type van ambtelijke professionaliteit houdt de bouwwereld wel op afstand, maar zal volgens Frank van Wijk en Rob de Wildt en het gezag van de opdrachtgever eerder kwaad dan goed doen.

In de negentiende eeuw was het vak van aannemer buitengewoon riskant. De opdrachtgever vertelde al doende wat je moest maken en reken er maar niet op dat dit in de vorm van meerwerk opgedragen werd. Nee, dat moest je gewoon maken. Aangezien het Burgerlijk Wetboek alleen schriftelijk opgedragen meerwerk erkent, had de aannemer ook nog geen poot om op te staan. Aannemers zaten in de 19e eeuw in de verdomhoek. De opdrachtgever was oppermachtig. De emancipatie was voor de aannemer als nederig uitvoerder van de wensen van de opdrachtgever even hard nodig als voor de uitgebuite werknemer en huurder. De aannemers hebben begin 20ste eeuw tientallen jaren moeten strijden voor een gelijkwaardiger positie. Ook de onderlinge prijsafspraken waren in die tijd een noodzakelijk kwaad om het hoofd boven water te houden. De bouwcultuur is oud, het retrospectief ontbreekt in de rapportage van de parlementaire commissie.

Bindend

In 1895 werd de eerste aannemersbond (NAPB) opgericht, voorloper van Bouwned/NVOB, die zich onder meer ten doel stelde ‘het verkrijgen van eene minder onbillijke redactie der verschillende thans bestaande ‘Algemeene Voorwaarden en het bestrijden van onedele en oneerlijke concurrentie’, schrijft de bouwjurist Philip van Vliet in het gedenkboek 60 jaar na de oprichting.

Bindende arbitrage

Zo bepaalde de minister van Waterstaat vrij eenzijdig de contractvoorwaarden, zeer in het nadeel van de aannemer. Uit die periode stamt ook de bindende arbitrage, maar was het de opdrachtgever die in het contract een gang naar de rechter uitsloot.

In het begin van de twintigste eeuw voerden de organisaties van aannemers, architecten en ingenieurs met succes de Raad van Arbitrage op als instantie die conflicten over bouwcontracten beoordeelt. Tevens wisten de aannemers in de Algemene Voorwaarden de meest knellende (zoals: meerwerk mag niet worden doorberekend) om te buigen tot evenwichtiger clausules. Het bouw­recht dat zich in deze periode ontwikkelde had vooral de aannemers, architecten en ingenieurs als achterland en kan zich enigszins in hun belangen spiegelen. Deze organisatie van aannemers was een groot succes. De verschuiving in de 20e eeuw is te karakteriseren als van Frans naar Engels, van napoleontisch naar vrije markt ­ het meerwerkverbod zou van Napoleon zelf stammen ­. Staat en wet worden verdrongen door het vrije contract en algemene voorwaarden. Kan men de aannemers dit verwijten? Het evenwicht tussen opdrachtgevers en opdrachtnemers zal door beide partijen bevochten moeten worden. Een sterke positie van de opdrachtnemers is vooral te danken aan zwakte aan de opdrachtgeverzijde. Het aannemersvak heeft zich in die periode aanzienlijk kunnen ontwikkelen en op bepaalde terreinen de wereld kunnen veroveren. Een stabiele thuis­markt was een groot goed daarbij.

Coörperatief

De verhouding opdrachtgever/ aannemer en in het bijzonder de overheid als opdrachtgever kent momenten van verschuivend evenwicht. De naoorlogse periode kenmerkt zich door een coulante en coöperatieve overheid, die het gemak zoekt van weinig omstreden contractregels. Onderhandelingen over UAR en UAV verlopen betrekkelijk gemakkelijk. De ambtelijke capaciteit op dit vlak is vanaf de jaren zeventig van de vorige eeuw steeds verder teruggelopen. Als het gaat om aansprakelijkheid zijn de algemene voorwaarden van architecten, ingenieurs en aannemers de vriendelijkste van Europa, vanuit de opdrachtnemer bezien. De laatste decennia van de vorige eeuw was er sprake van een sterke professionalisering van de opdrachtgeversrol. Die ontwikkeling is echter vooral sterk geweest in de private sector, waar de projectontwikkelaar en woningcorporaties vanuit verschillende beginposities, aan de ene kant de geldwolf en aan de andere kant de verstofte huurinner, gegroeid zijn naar organisaties die onze leefwereld verantwoord trachten te ontwikkelen en daarin aanzienlijke posities hebben opgebouwd. De rijksbouwers en gemeenten verloren aan kennis en kunde die overliep naar deze organisaties. De analyse van het opdrachtgeverschap bij het rijk (gemeenten blijven in de enquête buiten beeld) beperkt zich in de parlementaire enquête in hoofdzaak tot de aanbestedingsprocedures die door Berenschot ‘quick’ zijn gescand. Railinfrabeheer mocht dat zelfs zelf opschrijven. De inhoudelijke analyse van het aanbestedingsproces bij de overheid is oppervlakkig. Een vergelijking tussen de inkoop van bouwwerken en andere inkoopprocessen bij de overheid is niet gemaakt. Dan had men kunnen constateren dat bij de inkoop van ontwerpdiensten door de Rijksgebouwendienst niet eens naar de prijs gevraagd wordt, hetgeen in strijd is met Europese regels. De Europese regels brengen vooral een procedurele verschuiving in de relatie overheidsopdrachtgever/aannemer maar beide partijen zijn er weinig van gecharmeerd.

Voorkomen

De dag voordat de tijdelijke commissie Bouwfraude rapporteerde aan de Tweede Kamer werden 19 aan te besteden werken op rij aan straten, riolering en tramleidingen in Amsterdam­Oud West in Cobouw, 23 januari 2002 gepubliceerd. Zou men 19 verschillende aannemers gevonden hebben? Het lijdt weinig twijfel dat dit opknippen van het werk een Europese aanbesteding moest voorkomen. Misschien ligt hier een taak voor het Amsterdamse Bureau voor Screening in eigen huis. Ons gaat het hier slechts om het voorbeeld: ook de opdrachtgever staat niet te trappelen om dit traject in te gaan. Dat is zichtbaar in de Europese database van overheidsaanbestedingen, waarin Nederland een schamel aandeel van 1,5 procent heeft.

Verklaringen

Frankrijk is koploper buiten competitie, met 45 procent, tweemaal zoveel als Duitsland en Groot­Brittannië samen. Het schijnt dat het onjuist toepassen van de aanbestedingsregels in Frankrijk strafrechtelijke gevolgen kan hebben, vandaar misschien. Aan de kant van de aannemer zet de Europese aanbesteding vooral een papiermolen in werking. Allerlei verklaringen moeten worden opgesteld om aan te tonen dat men is wat men is.

Reageer op dit artikel