nieuws

Met kleine succesjes bouwen aan nieuw gemeentelijk beleid

bouwbreed

De verzelfstandiging van woningcorporaties wordt door vriend en vijand beschouwd als een geslaagde operatie. Waren lokaal opererende corporaties in de jaren tachtig veredelde administratiekantoren van op rijksniveau vastgesteld beleid, in de jaren negentig is het speelveld drastisch veranderd. Nu bepalen corporaties in belangrijke mate zelf hun beleid en hun investeringsstrategie en toetst de rijksoverheid dat handelen eigenlijk alleen in uitzonderingssituaties.

‘Slachtoffer’ van de verzelfstandiging is de lokale overheid. De rol van de gemeente is kleiner geworden. De instrumenten zijn beperkter. Ambtelijke apparaten zijn ingekrompen en veel getalenteerde volkshuisvestingsambtenaren hebben hun carrière voortgezet bij corporaties. Hoewel de schrikbeelden uit de periode van de naoorlogse woningschaarste niet meer bestaan, zijn er nog steeds verstoringen op de woningmarkt. De keuzevrijheid voor de laagste inkomens is beperkt, mede door de afhankelijkheid van individuele huursubsidie. Daarnaast is er een kwalitatief probleem: de woningvraag (eengezinswoningen met tuin in een meer suburbane omgeving) sluit niet goed aan bij het woningaanbod (veel gestapelde bouw in naoorlogse wijken van de steden). Was het vroeger vanzelfsprekend dat de overheid deze vraagstukken via beleid en financiële middelen oploste, tegenwoordig is dat complexer. De gemeente zal coalities moeten sluiten met private partijen in de nieuwbouw en met de corporaties in de stedelijke herstructurering. Weliswaar is de planvorming nog steeds overwegend een gemeentelijke taak, de financiële middelen (en de risico’s van de investeringen) zullen moeten worden gedragen door private partijen en woningcorporaties. De scheiding tussen ‘beleid’ en ‘financiën’ is een nieuw verschijnsel in de volkshuisvesting, waar betrokken partijen nog niet zo goed raad mee weten.

Knelpunten

Wanneer gemeenten wordt gevraagd naar de knelpunten die er momenteel bestaan op het terrein van het woonbeleid dan komen de volgende punten naar voren: • er is beleidsarmoede. Grootse visies op het lokale wonen zijn er niet (meer). Nota’s zijn er genoeg, maar die zijn sterk procesmatig van aard: die gaan over de rollen en niet over de inhoud. Het denken in afspraken via convenanten heeft de beleidsarmoede versterkt. De beleidsarmoede van politici en topambtenaren heeft een neveneffect, dat beleidsprocessen zeer frustreert: ‘doordat centraal geen duidelijke standpunten worden ingenomen, heeft elke individuele ambtenaar de neiging op elk moment in het proces zijn eigen mening als maatgevend te beschouwen’, aldus een ambtenaar van een grote stad. • er is nauwelijks beleidsintegratie, terwijl de complexiteit van de vraagstukken dat juist vraagt. Vaak heeft een gemeentelijke beleidsafdeling ‘wonen’ zich aangepast aan de nieuwe verhoudingen, maar andere gemeentelijke beleidsafdelingen werken nog steeds aanbodgestuurd en weigeren integraal te plannen. Een beleidsambtenaar van een middelgrote stad verzuchtte, dat er ‘misschien wel 80 procent kwaliteit is te winnen, als de horizontale afstemming binnen de eigen organisatie beter geregeld zou zijn’. • het ontbreken van financiële middelen voor het beïnvloeden van de realisatie van de bouwprogrammering wordt door gemeenten als frustrerend ervaren. ‘Wij zijn volledig afhankelijk van de investeringsbeslissingen van corporaties en ontwikkelaars. Zij bepalen feitelijk wat er al dan niet wordt gebouwd of geherstructureerd.’ Kennelijk lukt het niet om planvorming en investeringen aan elkaar te smeden. • de ongrijpbaarheid van corporaties is een vierde knelpunt. Corporaties zijn snel geprofessionaliseerd, werken vaak al regionaal en hebben een eigen beleidsstrategie. Vaak ook gedragen corporaties zich arrogant en weinig coöperatief. Overigens is er twijfel over de vraag of de corporaties het in hun nieuwe rol ook beter doen: ‘ze hebben het veel te druk met interne vraagstukken: balance scorecard, cultuurverandering, competentieprofielen. En anders zijn ze wel druk met de zoveelste fusie of samenwerking, die vervolgens weer leidt tot veel interne aanpassingsprocessen. Inhoudelijk hebben corporaties eigenlijk niets nieuws te melden’, aldus een kritische ambtenaar. • de sterke invloed van ontwikkelaars in de nieuwbouwlocaties is een vijfde knelpunt. Door het verwerven van grond hebben ontwikkelaars sterke posities op vrijwel alle potentiële woningbouwlocaties in Nederland. Slechts in uitzonderingsgevallen heeft de gemeente de grond in handen. Komisch is dat een belangrijke projectontwikkelaar pas opmerkte in Cobouw, dat de enige gemeente waar de bouwproductie goed loopt, Almere is. Almere is een van de weinige gemeenten die zelf eigenaar van de gronden is. • ten slotte wordt vaak gewezen op het gebrekkig instrumentarium dat gemeenten hebben om het woonbeleid te beïnvloeden. Toch lopen daar de meningen over uiteen. Gemeenten die vooral willen regisseren vanuit een duidelijk beleidskader hebben minder problemen met concrete instrumenten, dan gemeenten die zich storten in de convenanten en de contractsafspraken. Die laatste benadering veronderstelt immers dat je alleen voor die zaken verantwoordelijkheid neemt, die je echt kunt beïnvloeden. En daar gaat veel mis. Toch worden er in de middelgrote steden veel successen behaald op het terrein van het wonen. Er zijn verschillende benaderingen te onderscheiden. De eerste benadering richt zich niet op het brede wonen, maar op specifieke vraagstukken: nieuwe projecten voor gehandicapten, vergroten aanbod particuliere woningverhuur, wonen boven winkels, kleinschalige ingrepen in wijken, gerichte plaatsing van problematische huurders. Opvallend is dat het vaak initiatieven zijn op terreinen waar corporaties of marktpartijen niets ondernamen. Met andere woorden, als er een beleidsvacuüm is dan zijn er grote slaagkansen voor gemeentelijke initiatieven. Een derde kenmerk van deze benadering is dat het vaak persoonsgebonden is. Een stevige ambtenaar die een duidelijk beeld heeft van een eindproduct en die vasthoudend en systematisch werkt, draagt bij aan het succes. Een vierde kenmerk van deze benadering is dat onconventionele middelen niet worden geschuwd: verminderen van regels, verschuiven van verantwoordelijkheden, exclusief werken met maar een corporatie, etc.

Grondposities

Een tweede, volstrekt andere benadering is die waarin de gemeente niet alleen stuurt op basis van visie, maar ook grondposities in handen heeft. In een aantal grotere Friese gemeenten bijvoorbeeld is dat nog steeds het geval. Voorwaarde is dat de marktspelers bescheiden posities hebben en dat politiek en ambtelijke top er van overtuigd zijn dat gemeentelijke sturing noodzakelijk is (dus juist geen ‘markt, markt, markt’). Inhoudelijk is er nauwelijks verschil van mening tussen gemeentelijke overheid en woningcorporaties als het publiek belang gedefinieerd moet worden. We hebben het dan over de woonpositie van lagere inkomens en specifieke groepen, de leefbaarheid van buurten en wijken en de kwaliteit van het woonmilieu en de kwaliteit van de openbare ruimte. Op een hoger abstractieniveau zijn overheid en corporaties het ook nog wel eens over ‘keuzevrijheid’. Maar keuzevrijheid heeft ook twee grenzen. Die van de gewenste samenstelling van woonwijken. En die van de portefeuillesamenstelling van individuele corporaties. Belangrijk is dat gemeente en corporaties op basis van het publiek belang de handen ineen slaan voor een specifieke, lokale agenda. Voor een periode van bijvoorbeeld vier jaar. De vraag is eigenlijk welke projecten en vraagstukken willen gemeente en corporaties de volgende vier jaar oplossen en hoe organiseren we dat ? In een van de middelgrote steden is dat op dit moment de agenda. En dat is een verheugende ontwikkeling. Niet meer eindeloos schrijven en interactief heen en weer praten over een (uiteindelijk doorgaans betekenisloze) gemeentelijke Nota wonen, niet meer juridisch scherpslijpen over convenantsafspraken waar niemand ooit meer naar kijkt. Neen, gewoon projectmatig aan de slag. Eigenlijk zoals gemeenten dat al jaren met particuliere partijen doen. Het begint dan met het beschrijven van het projecten. Het gaat dan om: eindproducten benoemen. Een inhoudelijke koers zetten. Een procesbenadering afspreken. Een zwaar projectteam (bemenst van beide zijden) aanwijzen (en, by the way) ervoor zorgen dat die mensen met elkaar uit de voeten kunnen. En een stuurgroep vormen op directieniveau, waarbij het uitgangspunt is dat een van de directeuren (ofwel van de gemeente ofwel van een corporatie) persoonlijk verantwoordelijk is voor dat project. Met andere woorden, zorg dat er sprake is van concrete projecten en persoonlijke toewijding. Laatste aandachtspunt in deze benadering is dat het beter is een kleine oorlog te winnen dan een grote te verliezen. Complexe projecten moeten worden opgeknipt in kleinere, minder complexe projecten. Met een kortere doorlooptijd en minder risico’s.

Kiezen

Of deze benadering succesvol zal zijn, zal moeten blijken. Het begint met enthousiasme van partijen, die elkaar respecteren en vertrouwen. Dat is er. Daarnaast zijn er projecten nodig. Maar ook daaraan is geen gebrek. Elke middelgrote stad is zwanger van de projecten. Daarin te kiezen, is voorwaarde voor succes. Maar dat geldt ook voor die enthousiaste mensen. Dit artikel is gebaseerd op een aantal rondetafelgesprekken (door het Nirov georganiseerd) met beleidsambtenaren van middelgrote gemeenten. Het begint met enthousiasme van partijen, die elkaar respecteren en vertrouwen

Reageer op dit artikel
Lees voordat u gaat reageren de spelregels