nieuws

Moet de Wet voorkeursrecht gemeenten worden aangepast?

bouwbreed

Onduidelijke wetten zijn bronnen voor procedures en juridische columns. De Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) is een geliefd onderwerp van berichtgeving in dit blad. Dat geeft te denken, nu de Wvg niet bepaald leest als een trein of jongensboek.

Circa twee weken geleden viel in dit blad te lezen dat Minister Pronk (VROM) een wetsvoorstel voor wijziging van de Wvg heeft ingetrokken. Met dat wetvoorstel werd aanpassing van artikel 26 Wvg beoogd. Artikel 26 Wvg geeft de rechter de mogelijkheid om constructies tussen grondeigenaren en (meestal) projectontwikkelaars nietig te verklaren, indien die constructies ertoe strekken dat een door de gemeente op basis van de Wvg gevestigd voorkeursrecht wordt omzeild. De gemeente kan een voorkeursrecht vestigen indien aan de betreffende gemeente in ruimtelijke beleidsplannen uitbreidingscapaciteit is toegedacht en het bestaande grondgebruik afwijkt van de toekomstige, niet-agrarische bestemming. Deze situatie doet zich met name voor op Vinex-locaties. Is eenmaal een voorkeursrecht gevestigd, dan moet de betreffende grondeigenaar in geval van een voorgenomen vervreemding de grond eerst aan de gemeente te koop aanbieden. Indien de gemeente en de grondeigenaar geen overeenstemming bereiken over de prijs, dan kan de prijs worden vastgesteld door deskundigen die door de rechter zijn benoemd. Overigens kan een grondeigenaar in een dergelijke procedure tot het laatste moment besluiten om helemaal niet te verkopen, maar dan dreigt uiteindelijk nog onteigening op basis van de Onteigeningswet. De keuze die de Wvg een grondeigenaar stelt, niet verkopen of verkopen aan de gemeente voor een prijs die lager is dan een projectontwikkelaar waarschijnlijk bereid is te betalen, is dus vaak geen aantrekkelijke.

Zelfrealisatie

In de wetstoelichting op de Wvg wordt evenwel duidelijk gemaakt dat er nog een derde optie is: zelfrealisatie. Bij de invoering van de (vernieuwde) Wvg is destijds overwogen dat er op zich niets op tegen is indien grondeigenaren zélf, eventueel in samenwerking met een marktpartij, de nieuwe bestemming realiseren. Alsdan wordt immers ook het beoogde doel, realisatie van de nieuwe bestemming, bereikt. In overeenkomsten tussen grondeigenaren en projectontwikkelaars, gesloten na vestiging van een voorkeursrecht, wordt echter deze zelfrealisatie- optie vaak zo ingevuld, dat de grondeigenaar op geen enkele wijze (risicodragend) participeert in de realisatie van de woningen. Verder verplicht de grondeigenaar zich dan om de grond feitelijk ter beschikking te stellen (niet juridisch te leveren, want dat verhindert het voorkeursrecht!) aan de projectontwikkelaar ter realisering van de woningen conform het nieuwe bestemmingsplan, in ruil waarvoor de grondeigenaar een bepaalde vergoeding, ter hoogte van de grondwaarde, ontvangt. De juridische levering van de grond vindt in deze constructies pas plaats nádat de nieuwe bestemming is gerealiseerd, doch dan is de rol van het voorkeursrecht inmiddels uitgespeeld.

Oostveen

Toen de Rechtbank Utrecht vorig jaar in de zaak Oostveen (Leidsche Rijn) oordeelde dat een dergelijke zelfrealisatie-constructie niet strijdig is met artikel 26 Wvg, het artikel dat de gemeentelijke voorkeurspositie moet beschermen, had het er daadwerkelijk alle schijn van dat het gemeentelijk voorkeursrecht niet veel meer voorstelde. Het was deze uitspraak die voor Minister Pronk aanleiding was tot indiening van een wetsvoorstel “tot verduidelijking” van artikel 26 Wvg. De gemeente Utrecht ging tegelijkertijd in beroep bij het Gerechtshof Amsterdam. Dit Hof oordeelde op 30 maart jl. dat – samengevat – sprake was van een transactie die niet is bedoeld de eigenaar te helpen bij het (zelf) realiseren van de nieuwe bestemming, doch die ertoe strekt dat de eigenaar feitelijk zijn grond door vervreemding te gelde maakt, maar daarbij een methode kiest waarbij de gemeente niet tussenbeide kan komen. Een ontoelaatbare schijnconstructie dus. Dit oordeel werd mede gebaseerd op het feit dat de grondeigenaar ingevolge de overeenkomst een gegarandeerde opbrengst voor de grond zou ontvangen, nog vóórdat van enigerlei realisatie van de bestemming sprake was. Het Hof Amsterdam had in een uitspraak d.d. 4 november 1999 inzake een voorkeursrecht te Alkmaar al eens overwogen dat, indien door de grondeigenaar geen enkel financieel risico met betrekking tot de realisatie wordt gelopen, geen sprake is van zelfrealisatie. Ook andere gerechtshoven hebben recent geoordeeld dat ‘zelfrealisatie’ zonder het dragen van ondernemersrisico door de grondeigenaar een ontoelaatbare omzeiling van de Wvg is.

Wordt vervolgd

Op grond van deze jurisprudentie ontstaat alras de indruk, dat het gemeentelijk voorkeursrecht toch niet zo gemakkelijk valt te omzeilen en dat derhalve artikel 26 Wvg geen reparatie behoeft. In het verlengde hiervan lijkt op het eerste gezicht ook logisch dat Minister Pronk die reparatie, althans verduidelijking, heeft ingetrokken. Lezing van de brief van Pronk waarin de intrekking van het wetsvoorstel wordt medegedeeld, leert evenwel dat men ook op het Ministerie (terecht) twijfelt of het lek nu echt wel boven is. De Minister schrijft namelijk dat door de uitspraak van het Hof Amsterdam in de kwestie Oostveen de noodzaak om op korte termijn tot een dergelijke aanpassing te komen voorshands afwezig is. Kennelijk houdt de Minister er rekening mee dat de Hoge Raad, die nog nimmer over zelfrealisatie in dit verband oordeelde, tot een andere uitspraak zal komen. In de wetsgeschiedenis van de Wvg is niet terug te vinden dat het voor een beroep op zelfrealisatie noodzakelijk zou zijn dat de grondeigenaar financieel risico draagt in de realisatie. Dit door de rechtspraak ontwikkelde criterium ontbeert derhalve mogelijk een – voldoende – wettelijke grondslag. Bovendien is het een koud kunstje om een overeenkomst aan te gaan waarin een vast deel van de vergoeding bij de ter beschikking stelling van de grond wordt betaald, en een aanvullende vergoeding als percentage van het exploitatieresultaat op de verkoop van de woningen. Kennelijk is een zodanige zelfrealisatie-afspraak wel geoorloofd. Zo bezien, verbaast de intrekking van het wetsvoorstel enigszins. Wellicht is er nog een andere reden dat het wetsvoorstel is ingetrokken: de betreffende brief van Pronk aan de Eerste Kamer vermeldt – terloops – dat de Raad van State negatief over het (ingetrokken) wetsvoorstel had geadviseerd. Ik voorspel dat nog diverse artikelen zullen verschijnen over de noodzaak tot aanpassing van de Wvg. Het wachten is slechts op een grondeigenaar en projectontwikkelaar die, evenals Minister Pronk, de jurisprudentie goed hebben gevolgd.

Reageer op dit artikel
Lees voordat u gaat reageren de spelregels