nieuws

Creatieve concurrentie op grondmarkt

bouwbreed

Minister Pronk roept dan wel tegen gemeentenbesturen en maatschappelijke organisaties ‘hou je mond over grond’, maar op verschillende niveau’s wordt uitgebreid gepraat over beleid en locatieontwikkeling. Vooruitlopend op de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening pleit prof. Hugo Priemus voor een pragmatisch grondbeleid. Gemeenten zouden beter en consequenter gebruik moeten maken van de thans beschikbare instrumenten.

Terwijl we allemaal zitten te wachten op de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening wordt het steeds duidelijker dat het instrumentarium van grondbeleid ontoereikend is om het straks uitgestippelde ruimtelijke beleid op een effectieve en efficiënte manier uit te voeren. Het is dan ook toe te juichen dat minister Pronk heeft aangekondigd dat er ook een nota over het grondbeleid zal verschijnen. Thans is een Interdepartementaal Beleidsonderzoek gaande dat de weg naar deze nota effent. Wat zijn de problemen op de grondmarkt en wat zouden de belangrijkste ingrediënten van de nota Grondbeleid moeten zijn? Dat zijn de twee centrale vragen waarop ik in deze bijdrage inga. De belangrijkste problemen op de grondmarkt zijn naar mijn mening de volgende: a) De excessieve grondprijsstijgingen en de waarderingsgrondslag die bij onteigening wordt gehanteerd. b) De beperkte reikwijdte van het bestemmingsplan waarin alleen ruimtelijk relevante kwesties mogen worden vastgelegd. c) Het gebrekkig functioneren van de Wet Voorkeursrecht Gemeenten, die simpel kan worden omzeild. d) De gebrekkige mogelijkheden om grondkosten te verhalen, waardoor free riders al te gemakkelijk wegkomen. e) De beperkte mogelijkheden om tot een integrale gebiedsontwikkeling te komen (scope- optimalisatie) en excessieve opbrengsten in het plan zelf terug te sluizen (value capturing). f) De ontoereikende marktwerking op de bouwmarkt door monopolies van de gemeente en grondposities van projectontwikkelaars en woningcorporaties. Het gevolg van deze problemen is dat de gemeentelijke regie op de grondmarkt vaak niet uit de verf komt als particulieren grondposities hebben verworven. In de praktijk ontstaan problemen met het verhalen van grondkosten, het realiseren van kwaliteit en duurzaamheid en het verzekeren van de voortgang. Aan de integraliteit van de planontwikkeling wordt afbreuk gedaan en te vaak ontstaan er patstellingen. Deze problemen nemen niet weg dat er op vele locaties constructief wordt samengewerkt door gemeente en particulieren waarbij risico’s worden gedeeld en kennis wordt gebundeld.

Instrumenten

Hoe zouden de knelpunten kunnen worden verholpen zonder dat de politici verzeild raken in een ideologische loopgravenoorlog en zonder dat complicaties ontstaan doordat het voorgestelde middel erger is dan de kwaal? Allereerst is het van belang dat gemeenten een beter en consequenter gebruik maken van de thans beschikbare instrumenten: bestemmingsplan, baatbelasting, grondexploitatie-overeenkomst, voorkeursrecht en onteigening. Daarbij is een grotere transparantie van het optreden van de gemeente op de grondmarkt zeer gewenst. Maar daarmee zijn we er niet. 1. Allereerst is het nodig dat er een scherpere toedeling van rode en groene functies plaatsvindt, bijvoorbeeld door een contourenbeleid, zodat de prijsvorming in het landelijk gebied zo min mogelijk door verwachtingswaarden wordt gefrustreerd. Aan de onteigeningswetgeving dienen taxatievoorschriften te worden verbonden, die uitgaan van wat in 1981 is afgesproken: verkeerswaarde minus het effect van speculatie en minus de onevenredige invloed van bestemmingsplannen en overheidswerken. 2. Ten tweede dienen in een bestemmingsplan niet alleen ruimtelijk relevante zaken te worden geregeld, maar ook programmatische punten (woningdifferentiatie, branchering van bedrijven), procesafspraken en integraliteit. Op basis van een programmatisch bestemmingsplan dat het programma van eisen vastlegt, zou onteigening mogelijk moeten zijn. 3. Ten derde dient de Wet Voorkeursrecht Gemeenten zodanig te worden gerepareerd dat deze wet niet kan worden omzeild door alleen het economisch eigendom over te dragen en door de procedures te versnellen en te vereenvoudigen. Naast de gemeente zullen ook de provincie en het Rijk het voorkeursrecht kunnen toepassen als een provinciale of rijksprojectenprocedure in het geding is. 4. De hoogste urgentie moet worden toegekend aan een Grondexploitatiewet waarbij wordt gemikt op een grondexploitatie- overeenkomst tussen gemeente en particulieren op basis van een door NEPROM en VNG vast te stellen model-overeenkomst. Deze overeenkomst wordt bezegeld met een grondexploitatievergunning. Wie zo’n vergunning niet heeft, zal ook geen bouwvergunning krijgen. De model-overeenkomst regelt de verevening van kosten binnen een plan en het naar rato van het profijt toerekenen van de kosten van bovenwijkse voorzieningen. 5. Ten vijfde zal een te ontwikkelen gebied vaker zodanig moeten worden afgebakend, dat lucratieve en onrendabele plancomponenten worden gecombineerd: percelen met hoge en lage verwervingskosten, groen en rood, infra-structuurlijnen en knooppunten, koopwoningen en sociale huurwoningen. Zulke scope-optimalisatie verhoogt de integrale realiseringskansen van een gebied, met name als wordt afgesproken dat gemeente en particulieren excessieve opbrengsten ten goede laten komen aan de onrendabele plandelen en/of de plantkwaliteit (value capturing). 6. Ten slotte dient marktwerking te worden bevorderd door een transparant actief gemeentelijk grondbeleid, waarbij op basis van een programma van eisen een aanbesteding plaatsvindt onder gegadigden die onderling concurreren met kwaliteit en prijs van plannen die voldoen aan het programma van eisen. Deze creatieve concurrentie wordt gewonnen door de gegadigde die – gegeven het programma van eisen – de meeste waarde aan het plan toevoegt. Dit idee sluit aan bij het voorstel van het Centraal Planbureau om percelen te veilen. Als particulieren grondposities innemen, zal het beginsel van zelfrealisatie moeten worden ingeperkt: een vèrgaande versnippering, een weigering om grond ten behoeve van publieke functies in te brengen, een ontoereikend kostenverhaal en/of misbruik van monopolie dienen een onteigeningstitel op te leveren. Voor wetgevingsjuristen is er heel wat werk aan de winkel. De Wet Ruimtelijke Ordening, de Onteigeningswet en de Wet Voorkeursrecht moeten op de helling en een spiksplinternieuwe Grondexploitatiewet dient in het Staatsblad te worden gepubliceerd. Hoe eerder de juristen aan dit handwerk beginnen, hoe beter. Zonder een forse verbetering van het instrumentarium van het grondbeleid en het ruimtelijk beleid dreigen de beleidslijnen van de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening straks in de lucht te hangen. En dat kan niet de bedoeling zijn.

Reageer op dit artikel
Lees voordat u gaat reageren de spelregels