nieuws

Beperk rol gemeente in nieuw grondbeleid

bouwbreed

Toen in de jaren negentig marktgerichte woningbouw ruim baan kreeg, heeft men zich niet voldoende rekenschap gegeven van de effecten op de ruimtelijke ordening. Met name het grondbeleid staat daarom nu ter discussie. Arie de Klerk wil de rol van de gemeente terugdringen. Waardestijging van de grond moet toevallen aan de eigenaar en niet via onteigening bij de overheid terchtkomen. Dat is een van de hoekstenen van zijn proeve voor een nieuw beleid.

De problemen met grondbeleid lijken met de dag groter te worden. In juni wordt een standpunt van het kabinet verwacht, waarover de verwachtingen hooggespannen zijn. Als opmaat verscheen in februari dit jaar de discussienota ‘Op weg naar een nieuwe Wet op de Ruimtelijke Ordening’. En op dit moment vindt het Interdepartementaal Beleids Onderzoek grondbeleid plaats.

Overheden werken elkaar op het vlak van de ruimtelijke ordening soms openlijk tegen en onderwijl verslapt de greep op het ordenen van de ruimte. Of het nu om geld gaat of om werkgelegenheid, de open ruimte dreigt er de dupe van te worden. Het is erop of eronder: wordt het een glanzende toekomst of glimmende armoe?

Op het instrumentarium voor een toekomstig grond- en ruimtelijke ordeningsbeleid gaven kortgeleden op deze plaats Bouwfondsdirecteur Friso de Zeeuw en prof. Barrie Needham hun visie (Cobouw 14 en 17 april). De Zeeuw pleitte voor een ondogmatische aanpak en ruim baan voor de bonafide projectontwikkelaar, terwijl Needham van mening was dat we met de Wet voorkeursrecht gemeenten op de verkeerde weg zitten. Voor een beoordeling daarvan is een blik op de voorgeschiedenis dienstig.

Geschiedenis

Het tegenwoordige bouwtoezicht stoelt op ervaringen opgedaan in de tweede helft van de negentiende eeuw. Door de industrialisatie en de landbouwcrisis was er toen een sterke trek naar de steden en gemeentebesturen hadden de grootst mogelijke moeite om de stedelijk groei die hier het gevolg van was, in goede banen te leiden.

De woningwet van 1901 gaf een wettelijke basis voor lokale bouwverordeningen, op grond waarvan een gemeentebestuur eisen mocht stellen aan woningbouwplannen van particulieren. De wet bepaalde bovendien dat de grotere gemeenten een uitbreidingsplan moesten opstellen op basis waarvan hun groei in goede banen was te leiden.

In de jaren zestig van de twintigste eeuw onderging het bouwtoezicht een verschuiving van lokaal naar nationaal. De toenemende welvaart, de sterke stijging van de woningbouwproductie en de daaruit voortvloeiende systeembouw noodzaakte tot een uniformering van de bouwregelgeving middels de Model bouwverordening en de Wet Ruimtelijke Ordening. In 1971 werd de Onteigeningswet aangepast in de zin dat naast volkshuisvesting nu ook ruimtelijke ordening een titel voor onteigening is.

Op basis van de nota ‘Volkshuisvesting in de jaren Negentig’ (1989) is de woningbouw nu goeddeels aan de markt overgelaten. In 1992 is het Bouwbesluit ingevoerd. Het grondbeleid werd aangepast in 1996 met de Wet voorkeursrecht gemeenten, een wet die in eerste aanleg overigens uit 1977 stamt.

Problemen

Bouwtoezicht was in oorsprong dus een gemeentelijke aangelegenheid. In de negentiende eeuw werd het een probleem in de grotere gemeenten en in de twintigste eeuw kwam de regelgeving steeds meer op centraal niveau te liggen. Onderwijl bleef het houden van toezicht op de naleving een gemeentelijke taak met daaraan gekoppeld de behoefte om op lokaal niveau zaken te kunnen afhandelen.

Bij het marktgerichte woningbouwbeleid, na 1989 opgekomen, heeft men zich onvoldoende rekenschap gegeven van de consequenties voor de ruimtelijk ordening. Want men mag dan het bouwen aan de markt willen overlaten, dat kan niet los gezien worden van de ruimtelijke ordening. Die kan niet aan de markt over worden gelaten. Daarvoor is ruimte te schaars en te kwetsbaar.

Ook de kosten van de inrichting van de openbare ruimte en de bouw van de publieke voorzieningen vormen een probleem. Sterker dan vroeger ziet men tegenwoordig de woonomgeving als een onderdeel van de woonkwaliteit. In dat licht worden de kosten ervan doorgaans via de ontwikkelaar aan de kopers in rekening gebracht. De vraag is tot op welk niveau dit kan.

Om de problemen te verhelpen die zich nu in de ruimtelijke ordening openbaren is men geneigd alle wettelijke mogelijkheden aan te grijpen en te zoeken naar nieuwe wettelijke mogelijkheden. Beter lijkt het om voort te bouwen op het bestaande instrumentarium. Zo kan men gebruik maken van inzichten die eerder geaccepteerd zijn en van de bestaande jurisprudentie.

Wil men de ruimtelijke ordening op een nieuwe leest schoeien dan kan men niet heen om het onderliggende probleem: het eigendomsrecht van grond. Een grondeigenaar heeft nog altijd het recht om op eigen grond te bouwen wat hem goeddunkt en dit recht kan alleen op grond van een algemeen belang worden ingeperkt.

Aanpassing van beleid zal natuurlijk wel moeten stroken met de uitgangspunten van het beleid voor Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit.

Nieuw beleid

Onteigening is het zwaarste middel dat ingezet kan worden. Het betekent dat de overheid tegen vergoeding van de werkelijke waarde grond afneemt van een eigenaar. De overheid mag geen misbruik maken van dit middel door vervolgens zelf of samen met een derde met die grond winst te gaan maken. Het instrument moet daarom gereserveerd blijven voor het kunnen aanleggen van interlokale infrastructuur als wegen, spoorlijnen en havens, en niet langer voor ruimtelijke ordening in meer algemene zin.

De Wet voorkeursrecht gemeenten zou niet langer ingezet moeten worden voor het kunnen verwerven van gronden voor het bouwen van woningen en bedrijfsopstallen. De wet zou slechts betrekking moten hebben op de grond die nodig is om op locaties alle infrastructuur aan wegen, parken en algemene voorzieningen aan te kunnen leggen. Deze grond moet om niet toevallen aan de gemeente. Een gedachte die zijn rechtvaardiging vindt in het feit dat er investeringen in de infrastructuur nodig zijn vooraleer er sprake is van de waarde als bouwperceel.

Al heel lang speelt de vraag aan wie de waardestijging van de grond mag toevallen. Dat zou moeten zijn: de eigenaar. Dat kan onrechtvaardig lijken, maar men moet bedenken dat aan het tot ontwikkeling brengen van een gebied een democratisch genomen besluit ten grondslag ligt. En de winst die de eigenaar van de grond maakt wordt op de gewone manier belast.

Bouw en aanleg van voorzieningen zouden in deze nieuwe opzet geheel voor rekening komen van de gemeente. Deze krijgt de kosten van het rijk vergoed in de vorm van een doeluitkering via het gemeentefonds, dat op zijn beurt gevoed wordt door onder meer de hierboven aangeduide belastinginkomsten.

Praktijk

Het zal nog heel wat voeten in de aarde hebben voor het bovenstaande ingang vindt. Daarvoor moet er te veel ineens veranderen in de verhouding tussen rijk, gemeente en projectontwikkelaar. Tegelijk echter is het verschil met de huidige praktijk minder groot dan wellicht gedacht. En het is juist die praktijk waar het proces van ruimtelijke ordening steeds diffuser dreigt te worden.

Reageer op dit artikel
Lees voordat u gaat reageren de spelregels