nieuws

Doordacht modderen met infrastructuur kan effectief zijn

bouwbreed

Wijdverbreid is het geloof dat investeringen in infrastructuur resulteren in economische groei. In theorie noch praktijk blijkt dit verband hard te maken. Voorspellen van de economische effecten is een hachelijke zaak. Daarom is het verstandig het klassieke boek ‘Great planning disasters’ van planoloog Peter Hall nog eens na te slaan. Die pleitte al in de jaren tachtig voor terughoudendheid. “Zorgvuldig en doordacht doormodderen” kan te prefereren zijn boven grootse plannen voor een onzekere toekomst, concludeert senior-onderzoeker dr. R.C. Kloosterman van OTB.

Nederland gaat op de schop voor nieuwe wegen, spoorlijnen en mogelijk een tweede luchthaven. De ruzies en lobby’s om als eerste van deze investeringsgolf te profiteren zijn tot een hoogtepunt gestegen. Maar of al die investeringen inderdaad het verwachte heil brengen is volgens Kloosterman twijfelachtig. Vandaar dat hij verwijst naar de klassieker ‘Great planning disasters’ van Peter Hall en zich aansluit bij diens pleidooi voor voorzichtigheid. Kloosterman: “Een verfijnde, gedifferentieerde kijk op zowel infrastructuur, stedelijk weefsel als op de aard van de economische activiteiten is hier onmisbaar. Het ondoordacht storten van asfalt en beton kan ook veel schade berokkenen aan economische milieus.”

Kloosterman schrijft dit in het bescheiden bundeltje opstellen ‘Investeren in infrastructuur en utiliteitsbouw’, waarmee wetenschappers van de TU Delft uit de hoek van Bouwmanagement en Vastgoedbeheer en het Onderzoeksinstituut OTB inspelen op de actualiteit.

Evident is dat een goede infrastructuur een noodzakelijke voorwaarde is voor een goed draaiende economie. Maar dat is niet waar het Kloosterman om gaat. Hij interesseert zich voor de vraag in hoeverre op publieke investeringen in infrastructuur als vanzelf particuliere investeerders volgen. Ruimer gesteld, of in het algemeen investeringen in infrastructuur van betekenis zijn voor economische groei.

‘Picking the winners’

Nederland is niet het enige land waar infrastructuur weer hoog op de agenda staat. De na-oorlogse hoogtijdagen voor de gww-sector eindigden in vrijwel alle geavanceerde landen in de jaren zestig. Bezuinigingen en onzekerheid leidden tot een relatieve achterstand, die nu wordt ingehaald. Nieuwe railsystemen en ideeen voor intensiever grondgebruik zorgen voor een extra impuls. Kloosterman signaleert bovendien als factor van betekenis een sterk geloof dat investeringen in infrastructuur noodzakelijk zijn om te overleven in een mondiale concurrentiestrijd.

“Sterker nog: investeren in infrastructuur zou op zichzelf andere investeringen oproepen en zo een autonome bijdrage aan de economische ontwikkeling geven”, typeert Kloosterman het huidige geloof, waarachter het aloude geloof in maakbaarheid van de samenleving schuilgaat. Hij wil dit geloof nuanceren “omdat grondig wetenschappelijk onderzoek laat zien dat deze veronderstelde link tussen investeringen in infrastructuur en economische ontwikkeling, misschien enigszins contra-intuitief, theoretisch noch empirisch eenduidig valt te achterhalen”.

Dat maakt voorspellingen over de te verwachten effecten tot een hachelijke zaak. Het huidige economische onderzoek biedt onvoldoende basis voor een gedegen afweging van kosten en baten, besluit Kloosterman op basis van literatuuronderzoek. En dat geldt ook voor de Nederlandse situatie. “Welk type infrastructuur, waar, wanneer en hoe dit onder welke omstandigheden invloed kan uitoefenen op economische ontwikkeling valt uit de sterk generaliserende, mechanistische en dus reducerende onderzoekingen niet te distilleren. ‘Picking the winners’ is dus het centrale probleem voor de overheid”, scherpt Kloosterman zijn analyse aan.

Dalende meeropbrengst

Bij deze riskante beslissingen kan volgens Kloosterman de kennis van de context niet uitgebreid genoeg zijn. Want de besluitvorming speelt zich af in een arena vol ambigue en complexe krachten. Ook bestaande ruimtelijke structuren zijn erg taai, blijkt uit onderzoek. Neem bijvoorbeeld het middeleeuwse stratenpatroon in binnensteden, dat volledig ongeschikt is voor autoverkeer; toch is radicale herverkaveling uitgesloten, al was het maar gezien de grote investeringen die vastliggen in de gebouwde omgeving.

Bovendien speelt in hoog ontwikkelde landen als Nederland de ‘wet’ van dalende meeropbrengsten een rol – nog meer van hetzelfde aan infrastructuur levert nauwelijks nog iets op, distilleert Kloosterman uit diverse onderzoeken.

Verplaatsing of creatie

Een uitzondering op deze regel maakt de vakliteratuur voor nieuwe soorten infrastructuur: een hoge snelheidslijn, nieuw vliegveld of ondergronds (goederen)transport zou wellicht een sprong in innovatieve investeringen bewerkstelligen. Daarom is Kloosterman nagegaan hoe in een aantal voorbeelden het spel tussen private en publieke sector wordt gespeeld. Roemrucht is het voorbeeld van de Docklands, toppunt van Thatcheriaanse privatisering, die eindigde in het bankroet van de ontwikkelaar. Ondanks uitgebreid onderzoek is niet boven water gekomen hoe uiteindelijk de verhouding is uitgevallen tussen private investeringen en publieke investering in infrastructuur, waaronder die in een nieuwe metrolijn.

In Lille is een deel van het nieuwe TGV-traject gefinancierd uit de gronduitgifte aan particulieren. Euralille lijkt zich te ontwikkelen tot een nieuw, belangrijk knooppunt. De overheid speelt een cruciale rol, ook via instellingen als de betrokken staatsbank. Daarom is ook hier de precieze afbakening van publiek en privaat kapitaal moeilijk te maken.

De Kop van Zuid beschrijft Kloosterman als voorbeeld van massieve inzet van de overheid op infrastructuur, tot en met een brug die veertig miljoen duurder mocht worden om het gebied smoel te geven. Toch blijkt de aantrekkingskracht voor particuliere investeerders nog niet overweldigend.

Bij de Zuidas ging de gemeente contre-coeur mee met de ontwikkeling toen voor de IJ-oevers onvoldoende belangstelling bleek te bestaan, mede door onzekerheid over de infrastructuur ter plekke. Leert de Kop van Zuid dat aanleggen van infrastructuur op zich nog geen voldoende voorwaarde is voor het op gang brengen van particulieren investeringen, de Zuidas demonstreert dat infrastructuur wel een noodzakelijke voorwaarde is.

Probleem bij deze voorbeelden is dat onduidelijk is wat op hoger schaalniveau gebeurt. Gaat het om verplaatsing van activiteiten of om creatie van echt nieuwe activiteiten? “Arbeidsmarkten , afzetmarkten en vastgoedmarkten kennen ieder hun eigen ruimtelijke dynamiek, die elkaar kunnen versterken, grotendeels neutraal laten of (deels) kunnen tegenwerken. Betere bereikbaarheid van een stad kan bedrijven aantrekken, maar ook betekenen dat meer personen de stad als bewoner verlaten en elders domicilie kiezen, zodat de stad uiteindelijk slechter af is”, verklaart Kloosterman. Een ander voorbeeld is de snelle Shinkansen-trein in Japan: die heeft onmiskenbaar de groei versterkt van de grote steden langs de route, maar waarschijnlijk ten koste van de andere steden. En in Frankrijk stopt de TGV tussen Parijs en Lyon bij het oude mijnstadje Creusot les Mines, maar dat heeft slechts de verplaatsing van een bedrijf opgeleverd.

Uit de voorbeelden van deze grands projets met nieuwe vormen van infrastructuur concludeert Kloosterman dat publiek-private samenwerking noodzakelijk is om risico’s te spreiden en maatwerk te kunnen leveren. Aanpak van de infrastructuur en gehele omgeving moet onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn. “Maar zelfs dan zijn er geen garanties”, waarschuwt hij. Investeringen die haaks staan op al gegenereerde economische ruimte kunnen volkomen mislukken.

Doormodderen

Bij grote beslissingen over totaal nieuwe vormen van infrastructuur, zoals de HSL, moet de overheid actief de lokale arena’s bewerken om te zorgen voor verdere investeringen, luidt Kloostermans raadgeving met in een adem de waarschuwing dat een verfijnde kijk op infrastructuur, stedelijk weefsel en economie onmisbaar is. Ondoordachte ingrepen kunnen economisch kansrijke milieus om zeep helpen.

Daarom slaat Kloosterman het klassieke onderzoek ‘Great Planning Disasters’ er nog eens op na. Hall verzet zich daarin tegen te ver vooruit plannen en bepleitte een ‘muddling through’ benadering. Kloosterman sluit zich daarbij aan: “Juist waar het gaat om de onzekerheden van asfalt en beton kan een zorgvuldig doordacht doormodderen wel eens heel effectief zijn.”

H. de Jonge e.a.: ‘Investeren in infrastructuur en utiliteitsbouw’; uitg. Delft University Press; ISBN 90-407-1745-1, 89 blz., f. 27,50.

Reageer op dit artikel
Lees voordat u gaat reageren de spelregels