nieuws

De relatieve bevrijding van de overheid

bouwbreed Premium

‘Private Finance Initiative’: financiele en politieke risico’s

Engeland is het land van de private financiering. Aannemers participeren in ondernemingen die zorgdragen voor financiering, bouw en beheer van scholen, ziekenhuizen en wegen. Alleen de zuster of onderwijzer wordt niet meegeleverd. In Nederland staat deze ontwikkeling nog in de kinderschoenen.

Aan de vooravond van een mogelijke doorbraak in Nederland belicht correspondent Harry Rijnen de voors en tegens van deze wijze van financieren. Worden HSL-zuid en stukken van de Betuweroute privaat gefinancierd? Uit de Engelse situatie blijkt dat privaat financieren niet het Ei van Columbus is.

Toen Labour vorig jaar de Britse verkiezingen won, wachtte de Britse bouw met spanning op de plannen van het Private Finance Initiative (PFI). Via het PFI wilden de conservatieve voorgangers van Tony Blair investeringen overhevelen van de publieke naar de particuliere sector. Daarmee zou de overheid volgens de Tories twee vliegen in een klap slaan: de particuliere sector benut de middelen beter en de overheid kan meer projecten aanpakken dan vroeger, omdat de investeringskosten niet meer voor eigen rekening komen.

De bouw had wel oren naar het PFI en tot opluchting van de sector omarmde Labour het initiatief van ganser harte. Sinds mei is het tempo waarin PFI-contracten zijn gesloten opgevoerd. De totale waarde van getekende PFI-projecten bedroeg eind januari 1998 in Groot-Brittannie zo’n 8,7 miljard pond (29 miljard gulden), 1,65 miljard pond meer dan op 1 mei 1997. De nieuwe regering zette zelfs een speciale ‘Task Force’ op om 50 PFI-projecten van de verschillende ministeries te stimuleren en te stroomlijnen. “Dat is een hoopgevende ontwikkeling”, stelt marketing directeur Douglas Barratt van Ballast Wiltshier, de Britse dochter van Ballast Nedam. “De nieuwe regering wil het hele traject van idee tot contract versnellen en dat is hoognodig.”

Onlangs werd een consortium met Ballast Wiltshier geselecteerd als ‘preferred bidder’ voor bouw en onderhoud van de scholen in Falkirk, Schotland. “Bouwkosten zijn ongeveer 65 miljoen pond (215 miljoen gulden), maar het hele project is meer dan 200 miljoen pond (660 miljoen gulden) waard, want het contract loopt voor 25 jaar”, aldus Barratt. Onder de vorige regering duurde het vaak eindeloos lang voor de overheid in een dergelijk PFI-project daadwerkelijk een contract sloot met de ‘preferred bidder’. Dat was des te kwalijker, omdat de kosten om te bieden voor zo’n project hoger liggen dan bij een gewone tender voor bouw en oplevering. Soms werd het hele project zelfs te elfder ure afgeblazen. “Ditmaal hebben de autoriteiten ons beloofd dat er slechts drie maanden zullen verstrijken tussen selectie van de ‘preferred bidder’ en ondertekening van het contract. Ik heb goede hoop dat ze die belofte kunnen waarmaken”, stelt Barratt.

De Falkirk scholen zijn een van de 50 PFI-projecten die de Task Force snel wil opstarten. Zij moeten qua aanpak en contract een voorbeeld vormen voor andere projecten, zodat een ministerie niet telkens het wiel opnieuw hoeft uit te vinden wanneer het een investering wil uitbesteden aan de particuliere sector. Er bevinden zich veel scholen en ziekenhuizen onder de 50 projecten: daar wil de Labour-regering de prioriteit leggen.

De bouw van de scholen in Falkirk is een typisch DBFO-project: Design, Build, Finance and Operate. “Wij doen 25 jaar lang alles behalve het onderwijs zelf. We zijn verantwoordelijk tot het maaien van het gras aan toe”, aldus Barratt.

Geen bakstenen in bezit

In een DBFO-project investeert de overheid dus niet in de bouw van een school, maar ‘koopt’ zij later de beschikbaarheid van een school in goede condities. Daarvoor betaalt zij per jaar een commissie aan het consortium. Met aanleg en gebruik van wegen, ziekenhuizen, gevangenissen, IT in een overheidsorgaan, etc., is dus geen ‘up front’ investering van de overheid meer gemoeid. De staat biedt weliswaar een dienst aan de burgers aan, maar de overheid wordt geen eigenaar van bakstenen en kabels en besteedt het verlenen van de dienst voor een groot deel uit aan de particuliere sector. Voldoen de diensten die de particuliere DBFO-leverancier verstrekt niet aan contractueel vastgestelde minima (gaten in de weg, een vuil ziekenhuis, een slecht gebouwde school, haperende software), dan betaalt de overheid minder of niet.

De DBFO-projecten zijn de meest vernieuwende vorm van PFI, waarin Groot-Brittannie baanbrekend werk heeft geleverd. De DBFO in strikte zin wijkt af van andere vormen van public private partnership (PPP). In Frankrijk en Spanje is aanleg en beheer van autosnelwegen weliswaar uitbesteed aan de particuliere sector, maar het wezenlijke verschil is dat de overheid deze aanleg niet terugbetaalt met een jaarlijkse commissie. De exploitanten moeten hun geld verdienen met tol, de rol van de staat blijft beperkt tot het mogelijk maken van het project via planningsvergunningen, onteigeningen en dergelijke.

Frustraties

Wat valt er te leren van de Britse ervaringen? Allereerst is het noodzakelijk zo snel mogelijk te bepalen of een project geschikt is voor PFI. Is de investering voor de particuliere sector commercieel haalbaar? Is het voor de overheid in bepaalde gevallen niet beter zelf de investering te plegen en zich de jaarlijkse commissie te besparen? Een verkeerde inschatting op dit gebied kan leiden tot vertraging en afstel, en daarmee tot frustratie en onnodige kosten bij de bieders. Een overheid die serieus aan de slag wil met het PFI, moet zo snel mogelijk centraal of per departement expertise opbouwen ten aanzien van deze vorm van contracten, die veel ingewikkelder zijn dan normale overeenkomsten met een aannemer van school of ziekenhuis.

Voor de overheid is het uiteraard zeer belangrijk om af te wegen of PFI werkelijk goedkoper is dan een traditioneler aanpak. Sommige factoren maken een PFI-aanpak relatief duur: de particuliere partner kan niet zo goedkoop geld lenen als de staat, de partner moet winst maken, en de tenderkosten zijn hoger. Compenseert de vermeende efficientie van de integratie van bouw en beheer door de particuliere sector, deze extra kosten? Voor een minister van Financien kan het verleidelijk zijn om investeringen uit te besteden en pas later (na het knippen van het lintje en de verkiezingen) te betalen. Dit kan ‘brood voor vandaag, honger voor morgen’ betekenen. Goede financiele raming en auditing zijn essentieel.

De overheid en de particuliere partner moeten in elk geval tot een duidelijke afspraak komen over de risico’s en over de financiele verantwoordelijkheid van iedere partij. Met name voor de overheid is het belangrijk zich niet rijk te rekenen. Dit is een zeer moeilijke opgave, omdat de contracten in PFI-projecten vaak zo’n lange levensduur hebben.

Naast financiele risico’s loopt de staat ook politieke risico’s. Wat doet de overheid als de PFI-beheerder van een ziekenhuis met een contract van 25 jaar na 10 jaar schromelijk zijn taak verwaarloost en de kakkerlakken op de operatietafel dansen?

Dit kan bijvoorbeeld gebeuren omdat de beheerder, aandeelhouder in het oorspronkelijke consortium, bijna failliet is en al zijn financiele en managementcapaciteiten concentreert op een paar andere jobs. De overheid kan weigeren de commissie te betalen, maar wat zeggen de kiezers ondertussen? Inschatting en verdeling van risico’s is de grote uitdaging bij PFI-projecten en pas op termijn zal blijken of de overheid en/of de particuliere partner geen verkeerde inschattingen hebben gemaakt.

Illustratie: Tamara Muller

HSL-drama

Bij de aanleg van de hogesnelheidsspoorlijn van Londen naar de Kanaaltunnel ging het goed fout. Dit is een uniek project, maar er zijn algemene lessen uit te leren. De Britse regering koppelde aanleg en beheer van de spoorlijn, geraamd op 18 miljard gulden, aan het beheer van Eurostar UK, de Britse poot van het consortium dat hogesnelheidstreinen laat rijden van Londen naar Parijs en Brussel. Deze treinen gaan nu in Groot-Brittannie nog met een slakkengang over oud spoor. Twee jaar geleden won London en Continental Railways (LCR) de tender. Het bleek echter dat LCR veel te optimistisch was geweest over de inkomsten uit Eurostar UK. Eind januari moest het concern met hangende pootjes naar de minister van Transport om extra overheidssubsidie te vragen. Dit weigerde de minister en hoogstwaarschijnlijk moet LCR de opdracht teruggeven. Voor het zover is, heeft LCR tot eind maart de tijd om met een nieuw voorstel te komen. Dit tot groot verdriet van Nuttall, de Britse civiele bouw dochter van HBG die al 700.000 tot 1 miljoen gulden had uitgegeven aan rekenwerk en onlangs door LCR tot ‘preferred bidder’ was verklaard voor de aanleg van twee tunnels in Londen.

Het falen van LCR kost de overheid niet alleen tijd en internationaal prestige. Onlangs kwam naar buiten dat de staat garant staat voor de bancaire schulden van LCR, zo’n 1 miljard gulden. Veel politici waren geschokt toen ze dit hoorden, omdat ze dachten dat dit commerciele risico voor rekening kwam van de particuliere sector. Er zijn daarom stemmen opgegaan om nog eens goed te kijken naar alle PFI-initiatieven of er soortgelijke addertjes onder het gras zitten voor de overheid.

Reageer op dit artikel