nieuws

Gewest geen oplossing

bouwbreed

De reorganisatie van het lokaal en regionaal bestuur volgens de Nota’s Besturen op niveau wordt door de regering gezien als de oplossing voor de bestuurlijke problemen van de lagere overheden. Er moet na twintig jaar praten toch wat gebeuren.

Van verschillende kanten, ook vanuit de wetenschap, worden echter in toenemende mate signalen afgegeven die wijzen op komende moeilijkheden.

Het Nederlandse systeem van drie bestuurslagen, rijk, provincie en gemeente, functioneert in grote lijnen al sinds de middeleeuwen en het is daarmee een buitengewoon stabiel stelsel gebleken. De veranderingen die in de loop der eeuwen in dit stelsel zijn doorgevoerd hebben het principe ervan nauwelijks aangetast.

Geleidelijk worden sommige gemeentebesturen echter weer met problemen geconfronteerd. Veel daarvan hebben te maken met de verandering van de maatschappij. Het aantal onderwerpen van overheidszorg is belangrijk toegenomen en de invloedssfeer van stedelijke centra is met de moderne transportmogelijkheden sterk uitgebreid. Het maatschappelijk en economisch leven speelt zich niet meer af binnen een en dezelfde gemeente, maar in een veel wijdere omgeving.

De eerste groep problemen komt voort uit de toeneming van het aantal onderwerpen van overheidszorg. Om de uitvoering van een nieuwe wet op lokaal niveau te waarborgen, werden hiervoor in de regel speciale budgetten gecreeerd. Het lokale bestuur werd daardoor echter in toenemende mate afhankelijk van speciale regelingen, verfijningen, subsidies, doeluitkeringen en het beruchte ‘circulaire-bestuur’. Alles werd, in de woorden van prof. ir. N.A. de Boer, “bedisseld op rijksniveau op te grote afstand van het dagelijks gebeuren”.

De laatste jaren is in het aantal doeluitkeringen weliswaar een zekere sanering doorgevoerd, maar het is nog lang niet zo, dat de lokale democratie door het rijk als een volwassen, zelfstandige bestuursvorm wordt behandeld. Dit bevordert geenszins de politieke belangstelling van de burger: de hoofdlijnen van het lokale beleid worden immers van bovenaf gedicteerd, lokale politieke invloed daarop blijft minimaal. Deze vorm van centralisatie heeft tevens een uitholling met zich mee gebracht van de taken en bevoegdheden van het regionaal bestuur, de provincie. Het tweede hoofdonderwerp waarop problemen ke worden gesignaleerd betreft de gegroeide actieradius van de burger. Deze woont in de ene en werkt in een andere gemeente, recreeert in een derde, enz. De regio waarin zijn maatschappelijk en economisch leven zich voornamelijk afspeelt wordt bestuurd door een reeks van, op zich tamelijk machteloze, lokale besturen. De centrale stad moet voorzieningen in stand houden voor tweemaal zoveel inwoners als de stad zelf telt. De bewoners van de randgemeenten gebruiken die voorzieningen immers ook, maar zij betalen er niet aan mee.

Oplossingen

De geschetste problemen worden al lang onderkend uiteraard, en er worden ook, voor iedere sector afzonderlijk, oplossingen voor aangedragen. Dat heeft o.m. geleid tot het instellen van een reeks regionale samenwerkingsvormen. Zo zijn er vervoersregio’s, politieregio’s, arbeidsmarktregio’s, belastingregio’s, enz. In veel gevallen zijn er steeds andere gemeenten betrokken bij al die regio’s, zodat de democratische controle op het beleid gebrekkig blijft. Dat beleid kan ook soms minder doelmatig zijn om dezelfde reden. Ook deze constatering is uiteraard niet nieuw. Het antwoord erop is typisch Nederlands: verdergaande regionalisering, ditmaal in de vorm van gewestvorming. Vooral aan de grote steden, waar de problemen het zwaarste wegen, tracht de regering een oplossing langs deze weg te bieden. De wijze waarop aan deze gewesten vorm wordt gegeven, zal echter volgens mensen als prof. De Boer en prof. Lambooy hoogstens leiden tot meer moeilijkheden, maar stellig niet tot een oplossing van de bestaande. Lambooy: “Er zijn merkwaardige tekortkomingen in de analyse van de problemen en in de besluitvorming van de rijksoverheid.” Het rijk belijdt met de mond een krachtig stedelijk bestuur, maar kiest een vorm die daaraan tegengesteld is.

Vlees noch vis

De nieuwe grootstedelijke gewesten zullen worden gevormd door het overhevelen van taken en bevoegdheden van de provincie en van de deelnemende gemeenten aan het gewestelijk bestuur. Het resultaat vertoont alle kenmerken van een vlees-noch-vis situatie. De nadelen van deze oplossing lijken evident. Het wordt voor de burger nog onoverzichtelijker wie welk beleid voert. De taken en bevoegdheden van provincie en gemeente worden nog verder uitgehold. Om de vorming van een vierde bestuurslaag te voorkomen, zal de provincie nauwelijks nog bevoegdheden hebben over het gebied van de nieuwe gewesten, hoogstens ter uitvoering van aanwijzingen van het rijk. Nadat de grote steden uit het provinciale bestuursgebied zijn gelicht, blijven er nog slechts schamele, economisch marginale restanten van over. De commissaris van de koningin van Zuid-Holland, Patijn, heeft al voorgesteld tegen die tijd de overblijvende flarden van de beide Hollanden maar te laten fuseren tot een provincie. Ondertussen blijken de grote steden veel voor deze oplossing te voelen. Zij zien, al of niet terecht, hun invloedssfeer daarmee groeien, en vooral ook hun inkomsten. Om dezelfde reden vertonen de meeste randgemeenten grote aarzelingen. Hoe zullen zij bijvoorbeeld ooit nog hun begroting sluitend krijgen, als de opbrengsten van hun grondverkopen naar het gewest worden overgeheveld? De gewesten zullen enerzijds niet het hele gebied omvatten dat op de desbetreffende grote stad is gericht, anderzijds worden er gemeenten in opgenomen die met die stad nauwelijks een band vertonen. Ook in die zin belooft de gekozen oplossing geen doelmatiger beleid waar de hele regio beter van kan worden. De gemeenten die wel voor deelneming in de nieuwe gewesten zijn uitverkoren, vertonen daarvoor begrijpelijkerwijs zo weinig enthousiasme, dat van rijkszijde regelmatig van ‘dwang’ wordt gesproken. Niettemin heeft bijvoorbeeld Almere zich met succes aan deelneming in het ROA weten te onttrekken. Opnemen van deze gemeente in het ROA zou logisch tot opheffing van de provincie Flevoland hebben geleid, en dat was voor Nederlandse verhoudingen een wat al te rigoureuze ingreep. “Voorlopig althans”, zo liet Binnenlandse Zaken er dreigend op volgen.

De ex-commissaris van de koningin van Noord-Holland, Roel de Wit, is al twintig jaar bezig met de Amsterdamse gewestvorming. Ook hij ziet in de huidige ontwikkelingen allerlei ongerief, onder meer wat betreft de gebiedskeuze. Hij noemt het “echt onzin” om gemeenten als Zeevang en Beemster daarin op te nemen; Edam-Volendam, dat onlangs besloten heeft niet mee te doen, zou er wat hem betreft ook rustig buiten ke blijven. Het werken met een enkele blauwdruk voor alle gewesten is naar zijn mening eerder schadelijk dan doelmatig.

Gevolgen

De gevolgen van deze bestuurlijke perikelen en van de versnippering die met deze vorm van gewestvorming samengaat, zullen onder meer voor de bouw duidelijk voelbaar zijn. De besluitvorming bij de overheid zal er niet eenvoudiger op worden. Het regionaal bestuur vormt immers geen krachtige, volledige eenheid, maar gaat slechts over bepaalde terreinen. Door de introductie van een belangrijke financiele component ten laste van de deelnemende randgemeenten zal het gewest over infrastructurele en andere grote bouwplannen vaak langdurig moeten onderhandelen met “zuinige” of zelfs dwarsliggende gemeenten binnen het gewest, of met gemeenten die daar net buiten liggen, maar wel ruimtelijk bij die plannen zijn betrokken. Bouwbedrijven zullen er goed aan doen met vertraging in de besluitvorming rekening te houden.

Reageer op dit artikel
Lees voordat u gaat reageren de spelregels