artikel

Clusteren leidt tot grote problemen; splits liever

bouwbreed

De afgelopen jaren komen steeds vaker grote aanbestedingen negatief in het nieuws. Ze zijn té groot. Splits ze liever, vinden Nils Uenk en Wouter Lohmann.

De verbreding van de A15 tussen de Maasvlakte en het Vaanplein in Rotterdam is het nieuwste incident. Het is de grootste aanbesteding in de omvangrijke geschiedenis van Rijkswaterstaat. Het project omvat het verbreden van 37 kilometer snelweg, de renovatie van twee tunnels en 36 viaducten en een nieuwe Botlekbrug; de hoogste hefbrug van Europa. Bovendien moet de leverancier het project financieren en 25 jaar lang onderhouden. Totale waarde: 1,5 miljard euro. Ballast Nedam won de opdracht met een consortium, maar maakte al voor oplevering enorme verliezen op het project. Eind april moest Ballast door banken en concurrenten van de ondergang gered worden, waarna het grote, complexe projecten voorgoed afzwoer.

Het consortium van Ballast Nedam droeg alle risico’s zelf en ging uiteindelijk vooral onderuit op de Botlekbrug; het kreeg de vergunningen niet rond voor zijn goedkope ontwerp en zag zich genoodzaakt een veel sterkere, duurdere brug te bouwen. Een eenvoudige conclusie achteraf is dat het consortium onverantwoord veel risico’s heeft gedragen. Je kunt je echter ook afvragen of het wel verstandig was om de verbreding van de snelweg en de bouw van de brug in één aanbesteding onder te brengen? En de tientallen renovaties? En het onderhoud? En de financiering? Is het project niet simpelweg té groot?

Het samenvoegen (clusteren) van verschillende opdrachten gebeurt veelvuldig, vaak omdat het de aanbestedende dienst ‘ontzorgt’. De omvang en complexiteit van de samengevoegde opdrachten zorgen echter voor problemen. Bijvoorbeeld wanneer de winnende aanbieder niet de beste is in al de vereiste expertises. Of omdat de realisatie van het hele project in gevaar komt als de enige winnende aanbieder het niet waar kan maken.

Splitsen 

De tegenhanger van clusteren is splitsen; een opdracht onderverdelen in meerdere kleine opdrachten en die – in een afzonderlijke aanbesteding of in een perceel – op de markt brengen. Argumenten voor splitsen zijn vaak gestoeld op het toegankelijk maken van de opdracht voor midden- en kleinbedrijf. Door middelgrote opdrachten te splitsen in meerdere kleine opdrachten hebben ook aanbieders uit het mkb toereikende capaciteit om één van die opdrachten uit te voeren. Echter, ook voor kolossale opdrachten als de A15 is er veel te zeggen voor het splitsen van de opdracht. Meerdere kleine opdrachten aanbesteden levert bijvoorbeeld meer potentiële leveranciers op, die beter, meer gespecialiseerd kunnen aanbieden. De efficiënte, logistiek sterke leverancier wint dan bijvoorbeeld de snelwegverbreding, de innovatieve, hoogtechnische leverancier de brug. Bovendien krijgen meer aanbieders een kans om mee te dingen. In het geval van enorme, complexe opdrachten komt daar nog bij dat opdelen in meerdere opdrachten de impact van de opdracht op de markt en op de winnende leverancier beperkt. En het nodigt minder uit tot opportunistische inschrijvingen. Het is immers goed voor te stellen dat het vooruitzicht op 1,5 miljard omzet en het grootste Rijkswaterstaatproject ooit, Ballast Nedam gedreven heeft om risico’s te accepteren die eigenlijk niet te verantwoorden waren.

De opdracht voor de A15 is enorm uitgebreid, zowel in de breedte (snelwegverbreding, renovaties én een brug) als in de diepte (ontwerp, uitvoering, financiering én onderhoud). Dit zal vast niet de enige oorzaak van het debacle zijn, maar het heeft wel de kansen voor aanbieders verkleind en de risico’s voor de enige winnende aanbieder vergroot.

Niels Uenk en Wouter Lohmann

Onderzoeker/adviseur bij het Public Procurement Research Centre (www.pprc.eu)

Reageer op dit artikel

Gerelateerde tags

Lees voordat u gaat reageren de spelregels