artikel

Actief gemeentelijk grondbeleid onnodig en onwenselijk

bouwbreed

Actief gemeentelijk grondbeleid onnodig en onwenselijk

Een actief gemeentelijk grondbeleid is over het algemeen onnodig voor het bereiken van beleidsdoelen.Het heeft zelfs een aantal onwenselijke bijeffecten, vindt Edwin Buitelaar.

Hieronder bespreek ik vijf klassieke argumenten voor een actief grondbeleid en plaats ze in het licht van contextuele veranderingen die zich hebben voorgedaan en die ervoor zorgen dat de argumenten de laatste jaren aan kracht hebben ingeboet. Daarna ga ik in op een aantal bijeffecten.

Om hun ambities ten aanzien van de ruimtelijke inrichting te realiseren, gebruiken gemeenten actief grondbeleid, naast hun publiekrechtelijke instrumenten, zoals het bestemmingsplan. Echter, sinds de komst van de Wro kunnen gemeenten gebieden en percelen bestemmen voor verschillende woningbouwcategorieën (waaronder sociale huur) en kunnen ze (locatie-)eisen stellen aan de wijze waarop de locatie wordt ontwikkeld. Er is nagenoeg niets meer dat alleen via grondverkoop kan worden afgedwongen.

Publieke goederen

Tweede argument voor een actieve en risicodragende rol van gemeenten is het bestaan van wat in de economie ‘publieke goederen’ worden genoemd. De ‘markt’ levert dergelijke goederen, zoals infrastructuur en maatschappelijk vastgoed, niet of in onvoldoende mate. Deze publieke goederen worden doorgaans gerealiseerd door (semi)overheidsorganisaties. Actief gemeentelijk grondbeleid was en blijft een belangrijk middel om in deze grondgebruiksfuncties te voorzien.

Ten derde voeren gemeenten soms een actief grondbeleid om te voorkomen dat één of meer grondeigenaren het proces van grondverwerving door private ontwikkelaars frustreren. Degenen die een dergelijke hold-out plegen kunnen grondverwerving door private partijen onmogelijk maken en de prijs bovenmatig opdrijven. Gemeenten kunnen incidenteel besluiten om een onwillige eigenaar te onteigenen, of daarmee te dreigen, en de grond meteen over te dragen aan de private, ontwikkelende partij(en). Dit vergt geen groot grootschalig anticiperend actief grondbeleid.

In het kader van de nieuwe Omgevingswet werken beleidsmakers bovendien aan een instrument voor stedelijke herverkaveling. Hierdoor kan hold-out worden voorkomen zonder tussenkomst van de gemeente.

Vierde argument dat gemeenten kunnen hanteren is het afromen van de grondbaten die ontstaan door bestemmingswijzigingen – in het Engels windfall profits – ten behoeve van de gemeentelijke kas. Tot voor 2008 bleken gemeenten, gemiddeld genomen, goed in staat om die baatafroming voor elkaar te krijgen. Maar daarna zien we dat de verliezen aanzienlijke vormen hebben aangenomen.

Tot slot is gemeentelijke gronduitgifte lange tijd een noodzakelijke voorwaarde geweest om de plankosten en de kosten van bouw- en woonrijp maken op private partijen te verhalen. Dat is met de komst van de Wro in 2008 veranderd. Sindsdien kan kostenverhaal worden afgedwongen, in laatste instantie, via het publiekrechtelijke exploitatieplan. Het kostenverhaal is daarmee geen (sterk) argument meer voor het voeren van een actief grondbeleid.

Wanneer gemeenten desalniettemin menen dat het voeren van een actieve grondpolitiek noodzakelijk is voor het bereiken van ruimtelijke en financiële beleidsdoelen, dan is het van belang dat ze ook oog hebben voor de negatieve bijwerkingen. Ik onderscheid er drie.

Risico’s

1. Financiële en politieke risico’s.

Het is sinds de crisis manifest geworden dat het voeren van een actief grondbeleid grote financiële risico’s met zich meebrengt. De financiële risico’s brengen ook aanzienlijke politieke risico’s met zich mee, zoals we hebben kunnen zien in de gemeente Apeldoorn waar het college is afgetreden nadat er substantieel moest worden afgeboekt op grondposities.

2. Democratisch tekort.

Het voorbeeld van Apeldoorn laat ook zien dat de gemeenteraad zijn controlerende functie niet altijd goed vervult. Het voeren van grondexploitaties is geen eenvoudige zaak, zeker niet wanneer het om grootschalige en integrale projecten gaat. De onzekerheden zijn groot en er wordt veel rekentechnische kennis gevraagd. Dit maakt het voor de gemeenteraad bijzonder moeilijk om haar controlerende taak naar behoren te vervullen, waardoor het democratisch gehalte van het grondbeleid onder druk staat.

3. Problematische rechtsstatelijkheid.

Er is al vaker gewezen op de dubbele-petten-problematiek. Enerzijds is de gemeente de hoeder van het algemeen belang. De Wro schrijft voor dat gemeenten een ‘goede ruimtelijke ordening’ nastreven. Anderzijds wil de gemeente als grondeigenaar een zo hoog mogelijke grondopbrengst. Die dubbelrol wringt en kan perverse bijwerkingen hebben. Gemeenten kiezen er soms voor om de grond die ze zelf bezitten eerder en financieel aantrekkelijker te (her)bestemmen dan de gronden van private partijen. Dit conflicteert met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

Aanbevelenswaardig

Een actief gemeentelijk grondbeleid is, zoals hierboven aangetoond, in veel gevallen onnodig voor het bereiken van ruimtelijke en financiële doelen en kan zelfs ongewenste bijeffecten hebben. Het lijkt me voor veel gemeenten aanbevelenswaardig om principieel na te denken over grondpolitiek en zich niet alleen te laten leiden door de huidige realiteit en de gevolgen van de crisis.

Naast de financiële risico’s zijn er nog andere argumenten om kritisch tegenover een actief grondbeleid te staan. Het alternatief, een faciliterend grondbeleid, is geenszins gelijk aan een passieve houding van gemeenten ten aanzien van ‘organische’ stedelijke ontwikkeling. Het betekent initiatieven stimuleren, met elkaar afstemmen en soms ook gewoon afwijzen. De rol van de overheid is daarmee niet per se kleiner, vooral anders.

Edwin Buitelaar, werkzaam bij het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en de Amsterdam School of Real Estate

Dit stuk is de verkorte versie van een uitgebreider artikel dat onder ‘opinie’ op Cobouw.nl staat.

Reageer op dit artikel

Gerelateerde tags

Lees voordat u gaat reageren de spelregels